MALFUNGSI

A.Pendahuluan
Pemikiran manusia tentang negara hukum berkembang dalam berbagai situasi sejarah peradaban manusia. Meskipun konsep negara hukum dianggap sebagai konsep yang universal dan diakui oleh bangsa-bangsa beradab, namun pada tataran implementasi ternyata memiliki ciri dan karakter yang beragam. Hal ini terjadi karena pengaruh situasi kesejarahan tadi disamping pengaruh falsafah bangsa, faham filsafat dan ideologi politik suatu negara.
Secara historis dan praktis konsep negara hukum muncul dalam berbagai model seperti negara hukum menurut Qur’an dan Sunnah atau nomokrasi Islam, negara hukum menurut konsep eropa kontinental yang dinamakan rechtsstaat, negara hukum menurut konsep Anglo-Saxon (rule of law), konsep sosialist legality, dan konsep negara hukum Pancasila (Tahir Azhari dalam Ridwan H.R, 2003: 1).
Negara Indonesia adalah negara hukum yang berdasarkan Pancasila, bertujuan mencapai masyarakat yang adil, makmur dan merata, baik materill maupun spirituil. Negara Indonesia tidak hanya bertugas memelihara ketertiban masyarakat saja, akan tetapi lebih luas dari pada itu. Negara berkewajiban turut serta dalam hampir semua sektor kehidupan dan penghidupan masyarakat. Konsep negara hukum yang diadopsi oleh negara hukum Pancasila (Indonesia) adalah negara kesejahteraan (welfare state). Ajaran negara hukum inilah yang kini dianut oleh sebagian besar negara-negara didunia. Konsep negara hukum muncul sebagai reaksi atas konsep negara legal state atau konsep negara penjaga malam (nachtwakerstaats). Konsep negara ini memberikan batasan turut campurnya negara dalam bidang poltik, ekonomi dan sosial, sehinga oleh karenanya pemerintah atau administrasi negara menjadi pasif dalam menjalankan fungsi pemerintahannya (executive functions). Ciri utama dari konsep negara kesejahteraan (welfare state) adalah kewajiban pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya (Ridwan H.R, 2003: 11).
Turut sertanya pemerintah dalam hampir semua sektor kehidupan dan penghidupan itu telah ditetapkan sebagai tujuan negara Indonesia, sebagaimana dinyatakan dalam alinea keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang berbunyi sebagai berikut : ….“melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial…”
Salah satu persoalan pokok negara hukum adalah persoalan kekuasaan, utamanya persoalan kewenangan atau wewenang. Dalam kepustakaan ilmu negara, asal usul kekuasaan selalu dihubungkan dengan kedaulatan (souvereignity atau souvereigniteit). Kedaulatan merupakan sumber kekuasaan tertinggi bagi negara yang tidak berasal dan tidak berada dibawah kekuasaan lain (S.F. Marbun, 2003: 1).
Dalam kepustakaan ilmu negara terdapat beberapa teori tentang kedaulatan, antara lain, teori kedaulatan Tuhan, teori kedaulatan raja, teori kedaulatan rakyat, teori kedaulatan negara dan teori kedaulatan hukum. Indonesia sendiri mengadopsi dua teori kedaulatan, yaitu kedaulatan rakyat dan kedaulatan hukum. Hal ini dapat kita temukan dasar hukumnya dalam Undang-Undang Dasar 1945 (perubahan ketiga) Pasal 1 ayat (2), yang berbunyi “kedaulatan berada ditangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”, dan dalam Pasal 1 ayat (3) “Negara Indonesia adalah negara hukum”.
Menurut teori kedaulatan rakyat, kekuasaan negara harus dibatasi dan dikontrol oleh rakyat secara demokratis melalui kemauan umum (volonte generale), baik dalam bentuk partisipasi aktif (langsung) ataupun secara perwakilan. Sedangkan menurut teori kedaulatan hukum, negara pada prinsipnya tidak berdasarkan atas kekuasaan belaka (machtsstaat), tetapi berdasarkan atas hukum atau rechtsstaat (S.F. Marbun, 2003: 6).
Negara hukum harus didasarkan atas hukum yang baik dan adil. Hukum yang baik adalah hukum yang demokratis yang didasarkan atas kehendak rakyat sesuai kesadaran hukum rakyat, sedangkan hukum yang adil adalah hukum yang sesuai dan memenuhi maksud dan tujuan setiap hukum, yaitu keadilan (S.F. Marbun, 2003: 6).
Negara hukum dan kedaulatan hukum ibarat dua sisi mata uang, satu sama lain tidak terpisahkan. Suatu negara belum dapat dikatakan sebagai negara hukum apabila negara tersebut tidak memiliki kedaulatan hukum. Dalam konsep rechtsstaat, hukum adalah panglima tertinggi.
Sjahran Basah berpendapat, ….arti negara hukum tidak terpisahkan dari pilarnya yaitu kedaulatan hukum. Disamping itu para pendiri negara dalam membentuk pemerintahan negara Indonesia telah menentukan pilar lainnya, yaitu kedaulatan rakyat. Hal yang demikian mewujudkan perpaduan integral antara paham kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat. Kemudian hal tersebut dikontradiktifkan dan dipisahkan secara tegas antara negara hukum pada satu pihak dan negara kekuasaan di pihak lain yang dapat menjelma seperti dalam bentuk diktatur atau bentuk lainnya semacam itu, yang tidak dikehendaki dilaksanakan di persada pertiwi ini (Sjachran Basah, 1992: 1).
Sebagai negara yang berlandaskan hukum (rechtsstaat) dan bukan negara kekuasaan (machtsstaat), maka setiap tindakan negara harus berdasarkan atas hukum. Termasuk dalam pengertian negara adalah pemerintahanya, lembaga-lembaganya (baik Departemen maupun Instansi) dan aparatur negaranya yang didalam melaksanakan tugasnya harus selalu berlandaskan kepada hukum dalam arti sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku yang berlaku.
Sebagaimana dijelaskan didepan, bahwasanya Indonesia adalah negara hukum kesejahteraan atau negara hukum dalam arti materiil (welfare state), sehingga oleh karenanya negara atau pemerintahnya berkewajiban untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya. Berkenaan dengan kewajiban tersebut pemerintah memiliki kewenangan yang relatif besar untuk memasuki hampir seluruh aspek kehidupan masyarakat. Beranekaragamnya masalah dan tantangan yang dihadapi oleh pemerintah dalam mewujudkan kesejahteraan bagi warganya memberikan suatu kewenangan khusus yang hanya dimiliki oleh pemerintah, yaitu Freies Ermessen atau Discretionaire. Freies Ermessen adalah wewenang yang diberikan kepada pemerintah untuk mengambil tindakan guna menyelesaikan masalah penting yang mendesak yang datang secara tiba-tiba dimana belum ada peraturannya (S.F. Marbun, 2003: 9).
Konsekuensi yang logis dari negara kesejahteraan adalah bahwasanya Pemerintah dalam melaksanakan tugasnya memiliki wewenang eksekutif yang luas dan bahkan memiliki aparat-aparat kekuasaan umum yang bilamana perlu dapat melaksanakan kehendaknya terhadap barang siapa yang membangkang atau merongrong kebijaksanaan pemerintah, demi tercapainya tujuan Negara (Hadin Muhjad, 1985: 12).
Melihat pendapat Hadin Muhjat diatas dapat kita lihat betapa besarnya kewenangan dan kekuasaan yang dimiliki oleh Pemerintah, sedangkan organ pelaksana pemerintahan sendiri adalah juga manusia biasa yang sesuai dengan sifat alaminya, bisa berbuat salah, lupa, alpa, ataupun kemungkinan untuk cenderung menyalahgunakan kekuasaan. Seorang bangsawan Inggris, Lord Acton, pernah melukiskan tentang kecenderungan pemerintah untuk berbuat korup, yaitu “power tends to corrupt, absolut power tends to corrupt absolutely” (kekuasaan mempunyai kecenderungan untuk korup, kekuasaan yang absolut mempunyai kecenderungan untuk korup secara absolut). Oleh karaena itu tidak jarang tindakan Pemerintah yang dilakukan dapat menimbulkan kerugian bagi rakyat (orang atau badan hukum), minimal tindakan tersebut tidak menyenangkan.
Guna menegakkan hukum, serta mememperoleh pemerintahan yang bersih dan berwibawa (the clean and strong government), maka diperlukan badan peradilan yang bertugas mengawasi segala tindakan pemerintah yang merugikan rakyat, atau dengan kata lain diperlukan adanya suatu badan peradilan tata usaha guna menegakkan hukum administrasi materiil.
Hukum Administrasi Negara sebagai pisau analisa yuridis Hakim TUN dan sekaligus sebagai landasan kerja bagi Pejabat Tata Usaha Negara yang mengemban kewajiban dalam melaksanakan public service harus berperan aktif, sehingga peranan politik hokum menjadi sangat penting dalam memilih hokum yang sesuai dengan nilai-nilai masyarakat Indonesia. Berbicara mengenai politik hokum, tidak dapat dilepaskan dari konsep pembangunan hukumnya. Dalam pembangunan hokum, menurut Jhon Henry (dalam Abdul Hakim G Nusantara, 1988; 27-28) dapat didekati dari model strategi pembangunan hokum yang dipilih, yang dibedakan dalam stretegi yang ortodok yang mengutamakan peranan Negara/parlemen dengan produk perundang-undangan, dan model responsive yang mengutamakan peran peradilan yang berarti besarnya partisipasi masyarakat.
Lahirnya UU No.5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara pada prinsipnya adalah untuk mewujudkan Negara hokum, yang dalam hal ini adalah Negara hokum Pancasila. Sebagai Negara kesejahteraan, maka pelembagaan peradilan tata usaha Negara adalah hal yang sangat wajar, bahkan memilki urgensi yang tinggi. Apalagi jika mengutip pendapat F.J Stahl tentang unsur-unsur negara hukum, maka keberadaan Badan Peradilan Administrasi Negara di Indonesia adalah mutlak adanya.

B.Konsep Negara Hukum dan Relevansinya Dengan Pembentukan Peradilan Administrasi
Eksistensi suatu negara hukum tidak pernah akan terlepas dari unsur-unsur Rechtsstaat dalam arti klasik. Menurut F.J. Stahl dalam bukunya “Philosohie des Recht (1878), diintrodusir bahwa suatu negara hukum harus memenuhi empat unsur penting, yaitu:
a. adanya perlindungan terhadap Hak Asasi Manusia;
b. adanya pembagian kekuasaan dalam negara;
c. setiap tindakan pemerintah harus didasarkan pada peraturan perundang-undangan yang berlaku;
d. adanya Peradilan Tata Usaha Negara/Peradilan Administrasi Negara.
Konsep negara hukum versi F.J. Stahl ini kemudian berkembang di Eropa Barat (Eropa Kontinental) yang bertradisi hukum civil law. Tujuh tahun setelah konsep Rechtstaat dikenalkan, muncul varian negara hukum baru yaitu Rule of Law, yang dikenalakan oleh Albert Venn Dicey dalam bukunya Introduction to the law of the constitution (1885). Negara hukum versi Albert Venn Dicey ini berkembang di negara-negara Anglo Saxon yang bertradisikan common law sytem (termasuk jajahan-jajahan Inggris). Konsep Rule of Law menghendaki bahwa setiap negara hukum harus memiliki unsur-unsur :
a. Adanya supremasi hukum (Supremacy of Law)
b. Persamaan kedudukan didepan hukum (Equality Before the Law)
c. Adanya jaminan terhadap hak-hak asasi manusia (Constitutions Based on Individual Right)
Unsur-unsur yang terdapat dalam kedua macam negara hukum tersebut mempunyai persamaan dan perbedaan. Persamaannya adalah, antara Konsep Rule of Law dan Rechtsstaat sama-sama menghendaki adanya jaminan dan perlindungan Hak Asasi Manusia terhadap warga negaranya. Disamping itu pula dapat terlihat adanya persamaan unsur yang mengsyaratkan agar pemerintah dijalankan berdasarkan atas hokum, bukan oleh manusia ataupun atas kekuasaan belaka (Machtstaat).
Perbedaan pokok antara kedua konsep Negara hokum tersebut adalah keharusan adanya Peradilan Administrasi guna melindungi rakyat dari tindak/perbuatan pemerintah yang melanggar Hak Asasi atau paling tidak dapat menimbulkan kerugian bagi warganya. Negara-negara yang menganut konsepsi negara hukum Rechtstaat, menganggap bahwa kehadiran peradilan administrasi negara adalah penting adanya guna memberikan perlindungan hukum bagi warga negara atas tindakan/perbuatan pemerintah yang melanggar Hak Asasi warganya dalam lapangan hukum administrasi, termasuk juga memberikan perlindungan bagi Pejabat Administrasi Negara yang telah bertindak benar (sesuai aturan hukum). Dalam negara hukum harus diberikan perlindungan hukum yang sama kepada warga dan pejabat administrasi negara (S.F Marbun, 8; 2003). Keberadaan peradilan administrasi adalah salah satu unsur mutlak yang harus dipenuhi oleh suatu negara, jika ingin dikatakan sebagai negara hukum dalam konsepsi Rechtstaat.
Sementara pada negara-negara yang menganut konsepsi Rule of Law, menganggap bahwa keberadaan peradilan administrasi negara bukanlah keharusan. Prinsip Equality Before the Law (persamaan kedudukan didepan hukum) lebih ditonjolkan. Prinsip ini menghendaki agar prinsip persamaan antara rakyat dengan pejabat administrasi negara tercermin pula dalam lapangan peradilan (S.F Marbun, 8; 2003). Artinya dalam rangka melindungi rakyat dari tindakan pemerintah, tidak diperlukan badan peradilan khusus (peradilan administrasi) yang berwenang mengadili sengketa tata usaha negara. Meskipun dalam unsur negara hukum versi Rule of Law tidak ditegaskan adanya keharusan membentuk secara khusus institusi peradilan administrasi negara, tapi fungsi penyelesaiaan sengketa administrasi negara ternyata tetap ada. Hal ini dapat kita lihat dari proses pengadministrasian perkaranya yang mengklasifikasikan secara khusus administratif dispute sebagaimana pengadministrasian berbagai jenis perkara lain (Riawan Tjandra, 3: 2005).
Kebutuhan akan Peradilan Administrasi semakin urgen setelah konsepsi negara hukum formal (legal state/pelaksana undang-undang) mendapat koreksi dari teori negara hukum materiil (Welfare State/negara hukum kesejahteraan). Dalam konsepsi negara hukum materiil, negara (pemerintah) memiliki tugas yang amat luas, tidak hanya terbatas sebagai pelaksana undang-undang saja, akan negara (pemerintah) adalah sebagai penyelenggara kesejahteraan umum atau Bestuurszorg (meminjam istilah Lamaire). Dengan kewenangan yang luas tersebut, maka pemerintah diberikan wewenang untuk mengambil tindakan guna menyelesaikan masalah-masalah penting dan mendesak yang datangnya secara tiba-tiba dimana peraturan belum ada (kewenangan tersebut dikenal dengan istilah Freies Ermessen atau Discretionaire). Adanya Freies Ermessen tersebut menimbulkan banyak implikasi dalam berbagai bidang, misalnya ekonomi, sosial, budaya, hukum/peraturan perundang-undangan dan lain sebagainya. Menurut Utrecht, adanya Freies Ermessen memiliki beberapa implikasi dalam bidang peraturan perundang-undangan, antara lain : 1). Kewengan atas inisiatif sendiri (kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan yang setingkat dengan UU, yaitu PERPPU, 2). Kewenangan atas delegasi perundang-undangan dari UUD, yaitu kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan dibawah UU, dan 3). Drot Functions, yaitu kewenangan untuk menafsirkan sendiri mengenai ketentuan-ketentuan yang masih bersifat enusiatif.
Adanya Freies Ermessen ini dalam berbagai hal memberikan peluang bagi terjadinya de’tournement de pouvior (penyalahgunaan wewenang) dan willekeur (perbuatan sewenang-wenang) dari pemerintah terhadap rakyat. Menurut S.F Marbun (10; 2003), Freies Ermessen atau Discretionaire ini telah menjadi salah satu sumber yang menyebabkan banyaknya timbul sengketa antara pejabat tata usaha negara dengan warga terutama dalam hal dikeluarkannya suatu keputusan (Beschikking).
Akibat diberikannya kekuasaan yang besar kepada negara untuk mengurus negara dan mensejahterakan warga negaranya, warga negara membutuhkan adanya jaminan perlindungan hukum yang cukup terhadap kekuasaan negara yang besar tersebut. Untuk mewujudkan perlindungan tersebut, dibutuhkan satu media atau institusi keadilan, yang dapat digunakan sebagai akses bagi masyarakat, untuk mendapatkan rasa keadilan tersebut. Institusi keadilan dalam sistem hokum moderen dewasa ini , salah satunya diwujudkan dalam satu wadah yaitu badan pengadilan. Lembaga pengadilan ini pada masa peradaban hukum moderen, secara simbolik telah menjadi wujud dari pemberlakuan hukum dan keadilan secara nyata. Proses-proses peradilan dari mulai masuknya suatu perkara, hingga pelaksanaan putusan , sering dianggap sebagai indikator serta bukti berjalannya hukum di suatu negara. Salah satu lembaga peradilan di Indonesia, adalah PTUN (Pengadilan Tata Usaha Negara). PTUN ini mendapat tugas khusus, yakni sebagai salah satu badan peradilan, yang memberi akses keadilan bagi pencari keadilan di bidang tata usaha negara. PTUN lahir berdasarkan UU No.5 tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, dan baru efektif 5 (lima) tahun kemudian atau tepatnya tahun 1991.
Jika melihat rentetan perjalanan konsep Negara hokum dalam dimensi kesejarahan diatas, maka tepatlah apa yang dinyatakan oleh Sunaryati Hartono dalam Martiman Projohamidjodjo (1993; 11-12), yaitu “urgensi suatu PERATUN tidak hanya dimaksudkan sebagai pengawasan intern (penulis lebih sepakat ekstern) terhadap pelaksanaan Hukum Administrasi Negara sesuai dengan asas-asas yang berlaku bagi (dan harus dipegang teguh oleh) Negara hokum. Akan tetapi, yang benar-benar berfuungsi sebagai badan peradilan yang secara bebas dan objektif diberi wewenang untuk menilai dan mengadili pelaksanaan Hukum Administrasi Negara yang dilakukan oleh pejabat eksekutif kita.

C. Peradilan Tata Usaha Negara : Suatu Tinjauan Kesejarahan
Pada masa Hindia Belanda belum terdapat peradilan yang secara khusus berkompeten mengadili sengkata administrasi negara. Namun begitu setidaknya terdapat beberapa peraturan yang secara historis dapat dikatakan sebagai awal pemikiran perlunya peradilan administrasi negara. Peraturan tersebut adalah:
1) Pasal 134 ayat (1) dan Pasal 138 IS,
2) Pasal 2 RO (Reglement op de Rechterlijk Organisatie en Het Beleid der Justitie in Indonesie),
3) Ordonansi Staatsblad 1915 No. 707 yang diatur lebih lanjut dengan Ordonansi Staatsblad 1927 No.29 Tentang Peraturan Perbandingan dalam Perkara Pajak (mengatur Perdilan Tata Usaha Istimewa atau Raad van Beroep voor Belastingzaken) dan
4) Pasal 59 ICW Tahun 1925 Stbl.1924 No.448 dibentuk peradilan khusus bagi bendaharawan (Comptabelrechtspraak).

Dalam Pasal 134 ayat (1) IS dan Pasal 2 RO menetukan bahwa : 1). Perselisihan perdata diputus oleh hakim biasa menurut Undang-undang, 2). Pemeriksaan serta penyelesaian perkara administrasi menjadi wewenang lembaga administrasi itu sendiri (S.F Marbun dan Mahfud MD, 177; 2000). Perselisihan perdata antara rakyat pencari keadilan (naturlijk persoon atau rechts persoon) dengan pemerintah diselesaikan melalui peradilan perdata, sedangkan penyelesaian sengketa administrasi negara dilakukan melalui Administratiefberoep (penyelesaian sengketa internal melalui administrasi negara itu sendiri dimana dilakukan oleh instansi yang secara hierarkhis lebih tinggi atau oleh oleh instansi lain diluar instansi yang memberikan keputusan).
Usaha untuk merintis keberadaan Peradilan Administrasi di Indonesia telah dilakukan sejak lama. Pada tahun 1948, Prof. Wirjono Projodikoro, SH. atas perintah Menteri Kehakiman waktu itu, pernah menyusun Rancangan Undang-Undang tentang acara perdata dalam soal tata usaha negara. Berdasarkan Ketetapan MPR Nomor II/ MPR/ 1960, diperintahkan agar segera diadakan peradilan administrasi, maka oleh Lembaga Pembinaan Hukum Nasional (LPHN) pada tahun 1960 disusun suatu konsep rancangan undang-undang tentang Peradilan Administrasi Negara. Pada tahun 1964 dikeluarkan Undang-Undang Nomor:19 Tahun 1964 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman dimana dalam Pasal 7 ayat (1) terdapat ketentuan bahwa Peradilan Administrasi adalah bagian dari lingkungan peradilan di Indonesia. Untuk merealisasikan hal tersebut, maka berdasarkan Surat Keputusan Menteri Kehakiman No.J.S 8/ 12/ 17 Tanggal 16 Februari 1965, dibentuklah panitia kerja penyusun Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi dan pada tanggal 10 Januari 1966 dalam sidang pleno ke-VI LPHN, disyahkanlah rancangan undang-undang tersebut, namun rancangan undang-undang tersebut tidak diajukan pemerintah kepada Dewan Perwakilan Rakyat Gotong Royong (DPRGR.). Pada tahun 1967 DPRGR menjadikan Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi tersebut sebagai usul inisiatif untuk dilakukan pembahasan, namun akhirnya usaha itupun kandas karena terjadi perubahan Pemerintahan dari Orde Lama ke Orde Baru.
Pada masa Orde Baru diundangkanlah Undang-Undang No. 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Dalam Pasal 10 Undang-Undang tersebut disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum, Peradilan Agama, Peradilan Militer dan Peradilan Tata Usaha Negara. Titik terang hadirnya Peradilan Administrasi Negara semakin jelas dengan dijamin eksistensinya dalam Ketetapan MPR Nomor : IV/MPR/1978 tentang Garis-Garis Besar Haluan Negara. Pada tanggal 16 April 1986, pemerintah dengan Surat Presiden No. R. 04/ PU/ IV/ 1986 mengajukan kembali Rancangan Undang-Undang Peradilan Administrasi kepada DPR untuk dilakukan pembahasan. Akhirnya pada tanggal 20 Desember 1986 DPR menyetujui Rancangan Undang-Undang tersebut dan pada tanggal 28 Desember 1986, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara diundangkan. Lima tahun setelah undang-undang tersebut diundangkan barulah undang-undang ini belaku efektif, yaitu setelah diundangkannya PP Nomor 7 Tahun 1991 tentang Penerapan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986, yang sebelumnya telah didahului dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor : 10 Tahun 1990 tentang Pembentukan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara Jakarta, Medan dan Ujung Pandang dan Keputusan Presiden Nomor : 52 Tahun 1990 tentang Pembentukan Pengadilan Tata Usaha Negara Jakarta, Medan, Palembang, Surabaya, Ujung Pandang. Pada tahun 2004, Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara mengalami perubahan yaitu dengan diundangkannya Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 tantang Peradilan Tata Usaha Negara (UU PTUN). Perubahan ini tidak lepas dari dilakukannya amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebanyak empat kali oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat.
Pembentukan PERATUN sebagaimana diuraikan diatas menunjukkan tekad negara dalam rangka mewujudkan dan meningkatkan perlindungan Hak Asasi Manusia dari tindakan administrasi negara yang dirasa merugikan. Namun demikian, pelembagaan Peradilan Tata Usaha Negara dalam negara Pancasila memiliki kekhasan yang menunjukkan ciri dari Sistem Hukum Pancasila.

D.Peradilan Tata Usaha Negara dan Negara Hukum Pancasila
Meskipun konsep negara hukum dianggap sebagai konsep yang universal dan diakui oleh bangsa-bangsa beradab, namun pada tataran implementasi ternyata memiliki ciri dan karakter yang beragam. Hal ini terjadi karena pengaruh situasi kesejarahan tadi disamping pengaruh falsafah bangsa dan ideologi politik suatu negara. Secara historis dan praktis konsep negara hukum muncul dalam berbagai model seperti negara hukum menurut Qur’an dan Sunnah atau nomokrasi Islam, negara hukum menurut konsep eropa kontinental yang dinamakan rechtsstaat, negara hukum menurut konsep Anglo-Saxon (rule of law), konsep sosialist legality, dan konsep negara hukum Pancasila (Tahir Azhari dalam Ridwan H.R, 2003: 1).
Konsep negara hukum Pancasila dapat disandingkan dengan konsep negara-negara hukum lain didunia. Konsep negara hukum Pancasila berakar dan dikembangkan berdasarkan nilai-nilai luhur yang terkandung dalam Pancasila. Menurut Supomo, Negara Hukum Pancasila menganut faham integralistik, sebuah faham yang sangat berbeda dengan faham komunisme dan liberalisme-kapitalisme, Ciri-ciri khusus yang membedakan negara hukum pancasila dengan faham negara hukum lainnya dapat terlihat dari hal-hal sebagai berikut:
1) Negara hukum Pancasila bertitik pangkal dari asas kekeluargaan dan kerukunan;
2) Tidak mengenal sekulerisme mutlak;
3) Kebebasan beragama dalam arti positif, setiap orang diharuskan beragama;
4) HAM bukanlah titik sentral, tapi keserasian hubungan antara pemerintah & rakyat lebih diutamakan.
5) Demokrasi disusun dalam bingkai permusyawaratan perwakilan.
Menurut Padmo Wahyono, unsur-unsur utama negara hukum pancasila adalah:
1) Hukum harus bersumber pada Pancasila, Pancasila adalah sumber segala sumber hukum;
2) Negara berdasarkan atas hukum, bukan atas kekuasaan belaka;
3) Pemerintah berdasarkan atas sistem konstitusional;
4) Equality before the law;
5) Kekuasaan kehakiman yang merdeka
Kalau ditelaah dari latar belakang sejarahnya, baik konsep rule of law maupun konsep rechtstaat lahir dari suatu usaha atau perjuangan menentang kesewenang-wenangan penguasa, sedangkan negara Republik Indonesia sejak dalam perencanaan berdirinya jelas-jelas menentang segala bentuk kesewenang-wenangan atau absolutisme. Baik konsep rule of law mapun rechtstaat menempatkan pengakuan dan perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia sebagai titik central, sedangkan bagi negara Republik Indonesia, yang menjadi titik central adalah keserasian hubungan antara pemerintah dan rakyat berdasarkan asas kerukunan. Dalam Negara Hukum Pancasila juga menunjukkan adanya ciri hubungan fungsional yang proporsional antara kekuasaan-kekuasaan negara, disamping itu juga dalam penyelesaian sengketa melalui musyawarah dan peradilan merupakan unsur terakhir (PM Hadjon, 1985;84).
Untuk mengetahui bagaimana Politik Hukum Nasional yang berlandaskan Pancasila terhadap pelembagaan Peradilan Tata Usaha Negara dalam sistem peradilan di Indonesia, maka perlu untuk mengatahui bagaimana tujuan dan fungsi Peradilan TUN. Tujuan pembentukan suatu Peradilan Administrasi selalu terkait dengan falsafah negara yang dianutnya (SF Marbun,2003; 20). Negara yang menganut faham demokrasi liberal, maka tujuan dibentuknya Peradilan Administrasi tidak jauh dari falsafah liberalnya, yaitu dalam rangka perlindungan hukum kepada rakyat yang menitikberatkan pada kepentingan individu dalam suatu masyarakat. Berbeda dengan Negara Hukum Pancasila (demokrasi Pancasila) yang memberikan porsi yang seimbang antara kepentingan individu disatu sisi dan kepentingan bersama dalam masyarakat disisi yang lain. Tujuan pembentukan Peradilan Tata Usaha Negara menurut keterangan pemerintah pada saat pembahasan RUU PTUN adalah:
a. memberikan perlindungan terhadap hak-hak rakyat yang bersumber dari hak-hak individu;
b. memberikan perlindungan terhadap hak-hak masyarakat yang didasarkan kepada kepentingan bersama dari individu yang hidup dalam masyarakat tersebut. (keterangan pemerintah pada Sidang Paripurna DPR RI. mengenai RUU PTUN tanggal 29 April 1986).
Menurut Sjahran Basah (1985;154), tujuan peradilan administrasi adalah untuk memberikan pengayoman hukum dan kepastian hukum, baik bagi rakyat maupun bagi admiistrasi negara dalam arti terjaganya keseimbangan kepentingan masyarakat dan kepentingan individu. Dari sudut pandang yang berbeda, SF Marbun menyoroti tujuan peadilan administrasi secara preventif dan secara represif. Tujun Peradilan Administrasi negara secara preventif adalah mencegah tindakan-tindakan badan/pejabat tata usaha negara yang melawan hukum atau merugikan rakyat, sedangkan secara represif ditujukan terhadap tindakan-tindakan badan/pejabat tata usaha negara yang melawan hukum dan merugikan rakyat, perlu dan harus dijatuhi sanksi.
Fungsi Peradilan Tata Usaha Negara adalah sebagai sarana untuk menyelesaikan konflik yang timbul antara pemerintah (Badan/Pejabat TUN) dengan rakyat (orang perorang/badan hukum perdata). Konflik disini adalah sengketa tata usaha negara akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara. Dalam Negara Hukum Pancasila penyelesaian. Sarana penyelesaian konflik atau sengketa Tata Usaha Negara dikonstruksikan melalui 2 jalur, yaitu jalur upaya administrative yang menekankan upaya permusyawaratan dan perdamaian (di luar pengadilan) dan upaya peradilan yang kedudukannya netral, impartial, bebas dari pengaruh kekuasaan manapun.
Sebagai negara yang menjunjung tinggi hukum (supremation of law) dalam menjalankan pemerintahannya, faktor terpenting dalam penyelenggaraan pemerintahan yang bersih tentunya adalah faktor yang berkaitan dengan kontrol yudisial, kontrol yudisial adalah salah satu faktor yang efektif untuk mencegah terjadinya mal administrasi maupun berbagai bentuk penyalahgunaan kewenangan pemerintah lainnya, selain menyelesaikan sengketa administrasi, kontrol yudisial inilah yang mendasari konsepsi eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara yang tujuannya merupakan pelembagaan kontrol yudisial terhadap tindakan pemerintah (government act). Bertitik tolak dari kebutuhan untuk mengawasi secara yuridis perbuatan pemerintah yang mal administrasi maupun yang tergolong abuse of power, dengan tujuan akhir bahwa perbuatan pemerintah sebagai amanat rakyat tetap selalu berjalan diranah hukum, perundang-undangan, keadilan dan kemanfaatan sehinga terwujudnya tujuan Negara untuk mensejahterakan rakyat.
Menurut Riawan Tjandra (2005; 2), Eksistensi Peradilan Administrasi bertitik tolak dari kebutuhan untuk mengawasi secara yuridis perbuatan pemerintah agar tetap sesuai dengan fungsinya untuk mewujudkan kesejahteraan rakyat (bonnum commune) seluas-luasnya. Dalam menjalankan fungsinya, alat-alat negara (pemerintah dalam arti luas) harus mempertanggung jawabkan perbuatannya dihadapan hukum dan rakyat (kedaulatan hukum dan kedaulatan rakyat).
Pengujian yang dilaksanakan oleh peradilan administrasi terhadap keputusan tata usaha negara ditujukan agar terwujud kesatuan yang harmonis antara norma umum abstrak yang terkandung dalam peraturan dasar suatu keputusan tata usaha negara (Riawan Tjandra, 2005; 2). Menurut Hans Kelsen, hukum berlaku karena semua hukum berakar pada satu norma dasar (grundnorm). Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan merupakan bagian dari hukum positif yang harus sesuai dengan tertib hukum (rechtsorde) yang berlaku.
Judicial riview terhadap produk hukum pemerintah telah dilakukan secara bertingkat melalui Mahkamah Konstitusi yang berwenang menguji Undang-undang terhadap UUD, Mahkamah Agung berwenang menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah UU terhadap UU dan Peradilan Tata Usaha Negara yang berwenang menguji Keputusan Tata Usaha Negara. Dengan uji materiil tersebut diharapkan dapat tersusun suatu bentangan norma hukum yang sesuai (sinkron) dan berhierarkhi sebagaimana teori hierarkhi peraturan perundang-undangan dan oleh karenanya semua peraturan hukum yang ada adalah bentuk dari normatisasi cita hukum dan cita sosial sebagaimana norma dasar negara (Gundnorm).
Bertolak dari pemikiran demikian, maka sesungguhnya Negara Hukum Pancasila hendak mewujudkan perlindungan hokum bagi individu-individu warga negaranya, sekaligus melindungi kepentingan umum. Dibukanya kran kebebsan warga negara sama sekali tidak menghilangkan dimensi kepentingan public yang diwakili oleh nagara. Kepentingan warga negara sebagai individu adalah penting, namun kepentingan public juga tidak kalah pentingnya, dan oleh karenanya juga harus dilindungi oleh hokum. Dengan kata lain, dimensi perlindungan hokum terhadap rakyat sedapat mungkin berjalan secara sinergis antara kepentingan-kepentingan individu dan kepentingan public.
E. Penutup
Terdapat hubungan teoritik antara urgensi dan eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia dengan dianutnya asas negara hokum dalam system hokum Indonesia. Kebijakan formulasi atas eksistensi Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia telah melalui lika-liku kesejarahan yang panjang, dimulai dari usaha Wiryono Projodikoro yang menyusun Konsep Rancangan Undang-Undang tentang acara perdata dalam soal tata usaha negara, juga dari amanat Ketetapan MPR, usaha-usaha yang dilakukan oleh LPHN/BPHN dalam rangka penyusunan RUU PTUN, sampai pada amanat UU Pokok-pokok Kekuasaan Kehakiman, hingga pada akhirnya pada taun 1986 diterbitkanlah UU No.5 Tahun 1986 tentang PTUN, yang mulai berlaku efektif tahun 1991. Dalam perspektif Negara Hukum Pancasila (secara konseptual), keberadaan Peradilan Tata Usaha Negara mengandung konsep perlindungan hukum yang mono-dualistik, ialah ide keseimbangan antara perlindungan kepentinga publik sekaligus kepentingan individu warga negara.

DAFTAR PUSTAKA

Abdulah, Rozali. 2001. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: PT. Rajagrafindo Persada,

Basah, Sjachran. 1987. Hukum Acara Pengadilan dalam Lingkungan Peradilan Administrasi (HAPLA). Jakarta: Rajawali Press.

——–. 1992. Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara. Bandung: Alumni.

Harahap, Zairin. 2002. Hukum Acara peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: PT. Rajagrafindo Persada.

Indroharto. 1991. Usaha Memahami Undang-Undang Tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta: Pustaka Sinar Harapan.

Marbun, SF. 2003. Peradilan Administrasi Dan Upaya Administratif Di Indonesia. Yogyakarta: UII Press.

Muchsan. 1991. Peradilan Administrasi Negara. Yogyakarta: Liberty.

Muhjad, M. Hadin. 1985. Beberapa Masalah Tentang Peradilan Tata Usaha Negara di Indonesia. Jakarta: Akademika Pressindo.

Muhammad Tahir Azhary, 2004, Negara Hukum: Suatu studi tentang Prinsip- Prinsipnya Dilihat Dari segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah, Prenada Media, Jakarta.

Prakoso, Djoko. 1988. Peradilan Tata Usaha Negara. Yogyakarta : Liberty.

Prodjohamodjojo, Martiman. 1996. Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara. Jakarta : Ghalia Indonesia.

Tjandra, Riawan. 2005. Hukum acara Peradilan Tata Usaha Negara. Yogyakarta: Universitas Admajaya Yogyakarta.

Utrecht, E. 1986. Pengantar Hukum Administrasi Republik Indonesia. Surabaya: Pustaka Tita Mas.

Perundang-Undangan

Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dalam satu naskah.

Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negara

Undang Nomor 10 Tahun 1990 Tentang Pembentukan Pengadilan Tinggi Tata Usaha Negara Jakarta, Medan dan Ujung Pandang.

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2004 Tentang Pokok-Pokok Kekuasaan Kehakiman.

Undang Undang Nomor : 9 Tahun 2004 Tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor : 5 Tahun 1986 Tentang Peradilan Tata Usaha Negar).

Abstrak

Pengaturan mekanisme pemakzulan Presiden dan/atau Wapres secara lebih rinci dengan mekanisme yang sulit dalam UUD NRI Tahun 1945 Perubahan dilatari oleh 2 hal, yaitu latar belakang politik dengan kisruhnya proses impeachment yang telah terjadi selama ini dan komitmen penguatan sistem presidensiil di Indonesia sebagaimana diberlakukan dalam konstitusi Amerika Serikat. UUD NRI Tahun 45 Perubahan menganut dua mekanisme pemakzulan sekaligus, yakni: Forum previelegiantum yang dilakukan untuk mengadili pendapat DPR mengenai pelanggaran Presiden dan/atau Wapres, serta prosedur impeachment di MPR sebagai pengadilan politik untuk menentukan diberhentikan atau tidaknya Presiden dan/atau Wapres.
Kata kunci : Pemakzulan, Presiden dan/atau Wakil Presiden.,

A. Pendahuluan
Salah satu keputusan penting yang diambil oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat dalam Perubahan Ketiga UUD NRI Tahun 1945 adalah dimasukkanya ketentuan yang secara eksplisit mengatur pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden dalam masa jabatannya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) atas usul Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dalam UUD. Ketentuan dimaksud diatur dalam Pasal 7A, Pasal 7B, dan Pasal 24C ayat (2) Perubahan Ketiga UUD NRI Tahun 1945. Hal yang melatarbelakangi dimasukkannya ketentuan mengenai prosedur pemberhentian presiden adalah pelajaran dari kasus impeachment/pemakzulan Presiden Abdurrahman Wahid yang sempat menjadi permasalahan pelik, baik dalam bidang politik, hankam maupun permasalahan hukum ketatanegaraan. Secara teoritis pelembagaan prosedur impeachment secara ketat memang menjadi ciri pokok sistem pemerintahan presidensiil (murni) yang hendak dilembagakan dalam perubahan UUD NRI Tahun 45.
Ketentuan Pemberhentian Presiden/Wapres dalam masa jabatannya memang tidak diatur secara tegas dalam Batang Tubuh (baca-pasal-pasal) UUD Tahun 1945 sebelum perubahan, kalaupun ada hanya termaktub dalam Penjelasan UUD 45. Meskipun demikian juga tidak ada ketentuan sama sekali dalam UUD 45 yang menyatakan bahwa ujung dari Sidang Istimewa yang meminta pertanggungjawaban Presiden adalah pemecatan . Bahkan beberapa pakar Hukum Tata Negara, semisal Harun Alrasyid menolak secara tegas keberadaan lembaga impeachment dalam UUD 45, karena menurut beliau Penjelasan bukanlah bagian dari UUD 45 yang syah. Lebih lanjut belia juga mempertanyakan keabsahan prosedur pencopotan Presiden Abdurrahman Wahid, dengan alasan bahwa Tap. MPR No.III/MPR/1978 tentang Hubungan dan Tata Kerja Lembaga Tinggi Negara, yang mengatur tentang Prosedur impeachment bertentangan dengan UUD 45.
Dari sisi akademis, pandangan Harun Alrasyid memang sangat debateble, karena meskipun dalam Pasal 8 UUD 45 tidak mengatur tentang pemberhentian, melainkan hanya penggantian, akan tetapi eksistensi Penjelasan UUD 45 sebagai bagian dari UUD yang tidak terpisahkan dari batang tubuh tidak menjadi permasalahan hukum lagi, karena UUD yang berlaku saat itu bukanlah UUD 45 (Proklamasi) yang disayahkan PPKI tanggal 18 Agustus 1945, melainkan UUD 45 Dekrit Presiden 5 Juli 1959 yang memuat pula Penjelasan, hal mana Dekrit tersebut juga telah disyahkan oleh MPR. Kedudukan MPR sebagai pelaksana kedaulatan rakyat juga memberikan legalitas kepada MPR untuk membentuk Tap MPR sebagai pengaturan lebih lanjut maupun penafsiran dari konstitusi.
Dalam teori hukum tata negara, terdapat dua cara pemberhentian presiden, pertama adalah impeachment dan yang kedua adalah mekanisme forum previelegiantum . Impeachment berasal dari bahasa Inggris – “to impeach”, yang berarti memanggil atau mendakwa untuk meminta pertanggungjawaban. Konsep pertama impeachment lahir pada masa mesir kuno, dengan istilah “iesengela”, artinya kecenderungan kearah pengasingan diri, yang kemudian pada abad 18 diadopsi oleh Inggris dan Amerika Serikat dengan memasukkannya dalam Konstitusi. Perlu diketahui bahwasanya impeachment tidak hanya diartikan sebagai prosedur pemberhentian presiden di tengah masa jabatanya, melainkan pula mencakup pemecatan terhadap pejabat tinggi negara lainnya.
Sementara mekanisme forum previelegiantum / special legal procedings / forum peradilan khusus, merupakan prosedur pemberhentian presiden melalui proses pengadilan khusus, dan bukan melalui mekanisme parlemen. Sebagaimana impeachment, forum pengadilan khusus ini juga dapat digunakan untuk mengadili pejabat tinggi negara selain Presiden. Dalam sistem ini proses peradilan yang dijalankan untuk memeriksa presiden atau pejabat tinggi negara lainnya dipercepat, tidak melaui jenjang konvensional yang bertingkat-tingkat, oleh karenanya juga pengadilannya adalah pengadilan tingkat pertama dan terakhir serta putusannya bersifat final.
Menarik untuk dikaji di sini adalah bagaimana jatuh bangunnya perjalanan sejarah ketatanegaraan Indonesia terkait dengan pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya. Sebagai negara yang mengalami banyak pergantian Konstitusi, banyak hal yang patut dicatat beberapa ketentuan konstitusi maupun ketentuan pelaksanannya yang mengatur tentang prosedur impeachment maupun dari berbagai kasus pemberhentian Presiden yang pernah terjadi selama ini. Tulisan ini secara khusus hendak mengkaji secara singkat perjalanan sejarah tersebut dalam perspektif ketatanegaraan Indonesia.

B. Pembahasan
a. Pemberhentian Presiden dalam Masa Jabatan di Indonesia Menurut tiga Konstitusi
Meskipun tidak mengatur secara tegas dan komperhensif sebagaimana Konstitusi Amerika, akan tetapi dalam beberapa Konstitusi yang pernah berlaku di Indonesia terdapat ketentuan-ketentuan yang mengatur perihal pemberhentian Presiden dan/atau Wapres dalam masa jabatannya. Dalam Konstitusi RIS 1949, menurut Pasal 148 ayat (1) ditegaskan bahwa “Presiden, Menteri, Ketua dan Anggota Senat serta ketua dan anggota lembaga negara lainnya dapat diuji perbuatannya oleh Mahkamah Agung dalam hal menjalankan jabatan, melakukan kejahatan, dan pelanggaran lain yang ditentukan UU. Dari ketentuan tersebut terlihat bahwa Presiden hanya dapat dijatuhkan oleh Mahkamah Agung, jika benar-benar melakukan tindak pidana (kejahatan/pelanggaran) dalam masa jabatnnya. Meskipun juga tidak terdapat ketentuan yang jelas bagaimana prosedur pemberhentiannya. Dalam usianya yang pendek (RIS kurang dari satu tahun) prosedur pemberhentian presiden berdasarkan ketentuan Pasal 148 tersebut belum pernah terjadi. Jika menilik dari konstruksi pasalnya, maka prosedur pemberhentian presiden dalam masa jabatannya pada masa RIS menganut mekanisme forum previelegiantum.
Konstruksi Pasal 148 ayat (1) Konstitusi RIS 1949 juga dianut oleh UUD Sementara 1950. Dalam Pasal 106 UUDS 1950 dinayatakan bahwa: “Presiden, Wakil Presiden, Menteri-menteri, Ketua, Wakil Ketua dan Anggota, Dewan Perwakilan Rakyat, Ketua, Wakil Ketua dan Anggota Mahkamah Agung, Jaksa Agung pada Mahkamah Agung, Ketua, Wakil Ketua, dan Anggota Dewan Pengawas Keuangan, Presiden Bank Sirkulasi dan juga pegawai-pegawai, anggota-anggota Majelis-majelis tinggi dan pejabat-pejabat lain yang ditunjuk dengan undang-undang, diadili dalam tingkat pertama dan tertinggi juga oleh Mahkamah Agung, pun sesudah mereka berhenti, berhubung dengan kejahatan dan pelanggaran jabatan serta kejahatan dan pelanggaran lain yang ditentukan dengan undang-undang dan yang dilakukannya dalam masa pekerjaannya, kecuali jika ditetapkan lain dengan undang-undang.
Sebagaimana Konstitusi RIS 1949, ketentuan di atas juga tidak dibarengi prosedur pemberhentian secara memadai. Pasal 48 juga tidak mengatur mengenai pemberhentian, melainkan hanya prosedur penggantian Presiden oleh Wakil Presiden. Corak sistem yang dianut oleh UUDS 1950 dalam pemberhentian presiden dalam masa jabatannya adalah mekanisme forum previelegiantum. Meskipun demikian, sampai dengan berlakunya kembali UUD 45 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959, prosedur pemberhentian presiden dengan dengan mekanisme ini juga tidak pernah terjadi.
Sebagaimana telah dijelaskan di muka, UUD 45 sebelum amandemen meskipun tidak secara tegas dan lengkap telah mengatur ketentuan mengenai pemberhentian Presiden dan / Wakil Presiden dalam masa jabatannya. Ketentuan tersebut diatur dalam Penjelasan UUD 45. Bagian VII Penjelasan UUD 45 menyatakan: “jika DPR menganggap bahwa Presiden benar-benar telah melanggar haluan negara yang telah ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar, atau oleh MPR, maka DPR dapat diundang untuk melakukan Sidang Istimewa, guna meminta pertanggungjawaban Presiden atas tindakan-tindakannya. Akan tetapi sebagaimana diungkapkan oleh Denny Indrayana bahwa tidak ada aturan di bagian manapun dalam UUD 1945 yang secara eksplsit menyatakan bahwa konsekuensi dari Sidang Istimewa tersebut adalah pencopotan Presiden.
Pengaturan lebih lanjut mengenai kewenangan MPR untuk melakukan pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya dituangkan dalam Tap MPR. Tap. MPR tersebut adalah Tap. MPR Nomor III/MPR.1978 tentang Kedudukan dan Hubungan Kerja Lembaga Tinggi Negara. Dalam Pasal 4 Tap. MPR tersebut diatur mengenai kekuasaan MPR untuk melakukan pencopotan Presiden dari jabatannya sebelum habis masa jabatan, dalam hal Presiden telah melanggar haluan negara. Prosedur pemberhentian selanjutnya juga diatur dalam Tap. MPR yang mengatur tentang Susunan dan Kedudukan MPR.
Beberapa ketentuan yang terkait erat dengan mekanisme pemberhentian Presiden dapat kita lihat dalam beberapa ketentuan berikut. Pasal 4 Tap. MPR Nomor III/MPR/1978 menyatakan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat dapat memberhentikan Presiden sebelum habis masa jabatannya dikarenakan: 1) permintaan sendiri; 2) berhalangan tetap; 3) sungguh-sungguh melanggar haluan negara. Pasal 5 ayat (2) menegaskan lebih lanjut bahwasanya “Presiden wajib memberikan pertanggungjawaban di hadapan sidang istimewa majelis yang khusus diadakan untuk meminta pertanggungjwaban presiden dalam pelaksanaan haluan negara yang ditetapkan oleh UUD atau majelis. Dalam Tap. MPR No.II/MPR/1999 tentang SUSDUK MPR ditambahkan “pelanggaran terhadap konstitusi sebagai landasan tambahan untuk melakukan pemecatan Presiden.
b. Penggantian Presiden Soekarno dan Pemberhentian Presiden Gusdur
UUD 45 yang begitu sumir mengatur tentang impeacment Presiden telah berhasil melengser-keprabon-kan 2 orang Presiden melalui pelaksanaan kekuasaan MPR yang tak terbatas. Kedua Presiden tersebut adalah Soekarno yang istilahnya lebih tepat digunakan penggantian, atau menurut konstruksi Pasal 8 UUD 45 digunakan istilah diganti, dan Abdurrahman Wahid yang diberhentikan berdasarkan Penjelasan UUD 45 jo. Tap. MPR Nomor III/MPR.1978 dan Tap. MPR No.II/MPR/1999, untuk kemudian digantikan oleh Wapres Megawati berdasarkan Pasal 8 UUD 45. Dalam kontek ini, Presiden Soeharto yang juga lengser keprabon pada tahun 1998 tidak masuk dalam kategori diberhentikan, karena berdasarkan Pasal 8 UUD 45, Ia lebih memilih mengundurkan diri, meskipun juga atas desakan dari MPR.
Menurut Abdul Rasyid Thalib , Presiden Soekarno tidak diberhentikan, melainkan diganti dengan Soeharto sebagai Pejabat Presiden. Istilah yang tidak dikenal sebenarnya dalam konstitusi kita, karena konstruksi Pasal 8 menyatakan Presiden“digantikan oleh Wakil Presiden”, sementara pada masa demokrasi terpimpin tidak ada Wakil Presiden. Tap. MPRS Nomor XXXIII/MPRS/1967 menetapkan Presiden Soekarno diganti oleh Jendral Soeharto berdasarkan ketentuan Pasal 8 UUD 45, karena pertimbangan bahwa Presiden Soekarno tidak dapat melaksanakan kewajibannya-tidak dapat melaksanakan haluan negara. Ketetapan tersbut diambil dalam Sidang Istimewa MPRS tahun 1967 setelah adanya memorandum DPR GR dan ditolaknya Pidato Pertanggungjawaban Presiden, Nawaksara maupun Pelnawaksara. Indikasi keterlibatan Soekarno dalam G/30S/PKI menjadi pijakan awal memorandum tersebut. Meskipun secara faktual tindakan MPRS tersebut dapat dikatakan sebagai pemberhentian, namun secara konstitusional tindakan ini dinamakan penggantian.
Gerakan untuk meng-impeachment Abdurrahman Wahid sesungguhnya diawali oleh keretakan hubungannya dengan parlemen. Kompromi-kompromi politik yang telah disepakati oleh poros tengah, PDIP dan Gusdur ternyata diabaikan, salah satu indikasinya melakukan reshuffle kabinet dengan tanpa melihat komposisi konfigurasi parpol pendukung koalisi yang duduk di parlemen. Peran Wapres Megawati sebagai ketua umum partai pemenang pemilu juga diabaikannya. Akhirnya tanggal 28 Agustus 2000, lima hari setelah perombakan kabinet, dilakukanlah voting untuk membentuk Pansus Bulog dan Brunei gate, di mana dalam kasus tersebut Gusdur diduga terlibat dalam penarikan dana yang tidak sah.
Hasil Rapat Paripurna DPR pun menyimpulkan adanya indikasi yang cukup kuat perihal keterlibatan Gusdur dalam kasus tersebut, sehingga akhirnya dikeluarkanlah memorandum pertama yang menyatakan bahwa Gusdur telah melanggar Pasal 9 UUD 45 tentang sumpah jabatan dan Tap. MPR No.XI/MPR/1998 tentang Pemerintahan yang Bersih dan Bebas dari KKN. Atas memorandum tersebut Gusdur menanggapi dengan menyatakan bahwa tindakan DPR dianggap sebagai tindakan illegal oleh karena melanggar prinsip sistem kepresidenan UUD 45. Atas tanggapan itu, disampaikan kembali memorandum kedua dari DPR, namun lagi-lagi tanggapan atas memorandum kedua ini juga tidak memuaskan DPR. Dari tanggapan yang tidak memuaskan tersebut akhirnya digelar voting untuk memutuskan keberlanjutan proses impeachment di MPR. Sesuai dengan ketentuan TAP MPR No.II/MPR/2000, dijadwalkan Sidang Istimewa (SI) pada tanggal 1 Agustus 2001 (setidaknya dua bulan setelah memorandum kedua). Tak ayal, konflik yang kian meruncing pasca dicopotnya Jendral Pol. Bimantoro dari jabatan Kapolri, digantikan Jendral Pol. Chaerudin Ismail sebagai Pjs. Kapolri, menjadikan MPR mengajukan jadwal SI menjadi tanggal 21 Juli 2001.
Putusan MPR yang mengajukan jadwal Sidang Istimewa pun ditanggapi Gusdur dengan mengeluarkan Dekrit/Maklumat Presiden tentang Keadaan Darurat pada tanggal 23 Juli 2001. Salah satu isi Dekrit tersebut adalah keputusan pembubaran DPR RI dan MPR RI, serta pembentukan KPU untk mempersiapkan Pemilu dalam waktu satu tahun. Tidak adanya dukungan militer dan kekuatan politik saat itu menyebabkan Dekrit Presiden Gusdur seperti macan ompong. Tak ayal, tindakan Gusdur tersebut semakin menguatkan syahwat politik anggota MPR untuk segera melengserkannya. Dengan alasan ketidakhadiran dan penolakannya untuk memberikan pidato pertanggungjawaban dan tindakan Gusdur mengeluarkan maklumat/dekrit, akhirnya meloloskan Tap. MPR RI Nomor II Tahun 2001 tentang Pemberhentian Presiden Abdurrahman Wahid dengan suara mutlak tanpa ada satupun anggota yang menolak. Dari kasus Abdurrahman Wahid ini akhirnya menyadarkan pada kita semua agar dilakukan penyusunan prosedur impeachment yang jelas dalam konstitusi.
c. Belajar dari Amerika Serikat
Impeachment di Amerika Serikat lebih bersifat yuridis pidana karena melalui mekanisme yang menyerupai jalannya suatu kasus di pengadilan. Alasan yang dijadikan dasar untk meng-impeachment Presiden lebih banyak didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat kriminal, sebagaimana diatur dalam Section 4 [Impeachment] United States Constitution:
The President, Vice President and all civil Officers of the United States, shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors. (terjemahan bebas: Presiden, Wakil Presiden dan semua pejabat sipil Amerika Serikat, dapat diberhentikan dari jabatannya melalui imeachment apabila terbukti melakukan pengkhianatan, penyuapan, kejahatan berat maupun tindakan-tindakan tercela lainnya.
Prosedur pemberhentian Presiden didesain untuk tidak mudah, karena tetap dibutuhkan mayoritas suara di Kongres. House of Representative (DPR) memiliki fungsi sebagai penuntut umum untuk selanjutnya disidangkan di Senat dengan dipimpin oleh Ketua Mahkamah Agung AS. Keputusan Senat untuk menjatuhkan vonis impeachment harus dihadiri 2/3 anggota Senat dan disetujui oleh minimal 2/3 anggota yang hadir. Artinya meskipun secara hukum tindakan Presiden yang melanggar Pasal 2 ayat (4) Konstitusi Amerika Serikat terbukti di persidangan Kongres, akan tetapi realitas dan konfigurasi politik dalam kongreslah yang paling menentukan jatuh tidaknya seorang Presiden.
Meskipun Amerika telah memiliki prosedur impeachment yang relatif lengkap selama beratus-ratus tahun, akan tetapi dalam perjalanan sejarahnya belum pernah ada satu presiden-pun yang berhasil diberhentikan. Sampai saat ini tercatat telah tiga Presiden AS yang terancam di impeachment oleh Kongres, yaitu: Presiden Nixon dalam kasus watergate, namun akhirnya mengundurkan diri sebelum proses selesai, Presiden Andrew Johnson(1865-1869), dan Presiden Bill Clinton dalam kasus pelecehan seksual terhadap staf Gedung Putih Monika Lewinsky (1993-2001).
d. Mekanisme Impeachment dalam UUD NRI Tahun 1945 Perubahan
Telah dijelaskan di depan bahwa diadopsinya pengaturan mekanisme impeachment secara lebih rinci dan lebih dipersulit dilatari oleh 2 hal, yaitu latar belakang politik, ialah kisruhnya proses impeachment yang telah terjadi selama ini. Pada hal kekisruhan politik tersebut membawa dampak bagi instabilitas negara yang pada akhirnya juga akan mempengaruhi instabilitas perekonomian, konflik sosial horisontal, dan potensi-potensi ancaman lainnya. Tentu saja ketidakjelasan mekanisme menurut UUD 45 menjadi salah satu penyebab permasalahan tersebut. Di samping itu, ditinjau dari perspektif teori ketatanegaraan, wacana penguatan sistem presidensiil dan dilembagakannya prinsip check and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia juga menghendaki reformasi mekanisme impeachment yang selama ini ada. Sistem presidensiil murni menghendaki agar Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh Parlemen, dan begitu juga sebaliknya Presiden juga tidak dapat membubarkan parlemen. Namun demikian, dalam hal Presiden/Wapres melakukan tindak pidana berat, melakukan pengkhianatan terhadap negara, melakukan perbuatan tercela atau dianggap benar-bear tidak memenuhi syarat lagi sebagai Presiden, maka tentu saja harus disediakan sarana untuk melakukan pemecatan, meskipun dengan prosedur yang dipersulit.
Pada Tahap Perubahan ketiga UUD NRI Tahun 1945 dicapilah kesepakatan tersebut dalam Sidang Paripurna MPR tanggal 9 November 2001. Beberapa Pasal dalam UUD NRI Tahun 1945 yang mengatur tentang Mekanisme Pemberhentian Presiden/Wapres dalam masa jabatannya antara lain: Pasal 7A, Pasal 7B dan Pasal 24C ayat (2). Ketentuan lebih lanjut yang mengatur Hukum Acaranya di Mahkamah Konstitusi diatur dalam UU No.24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi dan Peraturan Mahkamah Konstitusi Nomor 21 Tahun 2009 tentang Pedoman Beracara dalam Memutus Pendapat DPR Mengenai Dugaan Pelanggaran Presiden/Wapres.
Alasan-alasan Pemakzulan
Berdasarkan Pasal 7A UUD NRI Tahun 1945 ditegaskan bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat diberhentikan dalam masa jabatannya oleh MPR atas usul DPR, dalam hal Presiden dan/atau Wapres terbukti:
1. Telah melakukan pelanggaran hukum berupa:
a. pengkhianatan terhadap (keamanan) negara;
b. korupsi;
c. penyuapan;
d. tindak pidana berat lainnya (yaitu tindak pidana yang diancam pidana 5 tahun atau lebih), ataupun perbuatan tercela (yaitu perbuatan yang dapat merendahkan martabat presiden dan/atau wapres)
2. Apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Lebih lanjut Pasal 24C UUD NRI memberikan kewenangan kepada Mahkamah Konstitusi sebagai peradilan forum previelegiantum untuk membuktikan dugaan DPR terhadap pelanggaran Presiden terkait dengan pelanggaran hukum tertentu dan tidak terpenuhinya lagi syarat-syarat sebagai Presiden dan / atau Wakil Presiden. Perbuatan-perbuatan tertentu sebagaimana dimaksud dalam Pasal 7A mengandung karakter aspek yuridis pidana, sehingga oleh karenanya juga tunduk pada asas-asas hukum pidana pada umumnya. Salah satu asas yang nampak dalam perumusan Pasal 7A tersebut adalah asas legalitas formil sekaligus asas legalitas materiil. Penerapan asas legalitas formil nampak dalam pengkategorisasian beberapa tindak pidana yang diatur di dalam KUHP, misalnya pengkhianatan terhadap negara, dan tindak pidana berat, maupun tidak pidana yang diatur di luar KUHP, misalnya korupsi, penyuapan dan tindak pidana berat lainnya.
Dianutnya asas legalitas materiil sebagai dasar patut dinyatakan bersalah atau tidaknya Presiden dan / atau Wakil Presiden oleh Mahkamah Konstitusi memiliki konsekuensi hukum yang relatif lebih kompleks bila dibandingkan dengan asas legalitas formil di atas, dalam arti pelanggaran yang menjadi objek pemeriksaan MK tidak harus diatur terlebih diatur oleh peraturan perundang-undangan (tertulis), melainkan, asalkan tindakan tersebut memiliki unsur perbuatan tercela, terdapat sifat melawan hukum materiil, maka MK berwenang untuk memeriksanya. Dua kata yang menjadi kunci masuknya asas legalitas materiil tersebut nampak dalam frasa “pelanggaran hukum” dan “perbuatan tercela lainnya”. Dengan rumusan demikian, maka terdapat ruang ruang yang cukup luas bagi dewan maupun Mahkamah Konstitusi untuk memasukkan dan menetapkan apakah perilaku menyimpang atau tercela secara sosial yang didakwa dilakukan oleh Presiden atau Wapres dapat menjadi penyebab pemakzulan atau tidaknya dalam forum impeachment di MPR.
Barangkali tindakan yang dilakukan oleh Presiden itu sendiri masuk dalam kategorisasi sebagai tindak pidana ringan dalam KUHP ataupun malah sama sekali tidak dikategorisasikan sebagai tindak pidana oleh KUHP maupun peraturan perundang-undangan yang lainnya, akan tetapi jika secara sosial tindakan tersebut dianggap tercela, maka dapat pula ditafsirkan sebagai tidakan yang memenuhi rumusan Pasal 7A. Sebagai contoh tindak pidana mabuk di tempat umum sebagaimana diatur dalam Pasal 492 KUHP. Kualifikasi delik tindak pidana ini adalah pelanggaran dengan ancaman hukuman kurungan paling lama enam hari, atau pidana denda paling banyak tiga ratus tujuh puluh lima rupiah. Jika menilik ancaman hukumannya, maka jelas tindak pidana ini tidak masuk dalam kategorisasi tindak pidana berat sebagaimana ditafsirkan lebih lanjut dalam Pasal 1 angka 10 Peraturan MK Nomor 21 Tahun 2009 yang menegaskan bahwa tindak pidana berat lainnya adalah tindak pidana yang diancam dengan pidana penjara 5 tahun atau lebih. Namun demikan menurut hemat penulis tindakan ini juga dapat dikategorikan sebagai tindakan tercela, sehingga oleh karenanya juga dapat memenuhi unsur perbuatan sebabaimana ditetapkan dalam Pasal 7A UUD 45. Hal mana juga menurut hemat penulis bisa ditafsirkan apabila Presiden atau Wapres melakukan perbuatan mabuk tidak di tempat umum. Meskipun tindakan ini tidak dilarang oleh KUHP maupun oleh peraturan perundang-undangan lainnya. Mengapa?, karena secara sosial tindakan ini dapat dikategorisasikan sebagai perbuatan yang dapat merendahkan martabat dan kedudukan Presiden. Tentu saja masih banyak kasus-kasus lain yang karena begitu pluralalnya ke-Indonesiaan kita, sehingga mungkin pada suku atau etnis tertentu suatu perbuatan dianggap sebagai perbuatan tercela, namun menurut anggapan suku, etnis atau masyarakat lain tidak dipandang sebagai perbuatan tercela. Di sinilah diperlukan kearifan dan kebijakan sembilan hakim konstitusi untuk tidak larut dalam hegemoni politik dan mampu untuk menggali hukum yang hidup (living law) sehingga dapat memberikan putusan yang syarat dengan nilai-nilai keadilan.
Alasan pemakzulan yang didasarkan pada tidak terpenuhinya lagi syarat sebagai Presiden dan Wakil Presiden didasarkan pada dua kategori:
1. Alasan pemakzulan dikarenakan tidak terpenuhinya syarat-syarat Presiden dan Wakil Presiden sebagai mana ditetapkan dalam Pasal 6 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945, yaitu: 1) warga negara Indonesia sejak kelahirannya dan tidak pernah menerima kewarganegaraan lain karena kehendaknya sendiri, 2) tidak pernah mengkhianati negara, dan 3) mampu secara rohani dan jasmani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai Presiden dan Wakil Presiden.
2. Alasan pemakzulan dikarenakan tidak terpenuhinya syarat-syarat Presiden dan Wakil Presiden sebagaimana ditetapkan oleh Undang-undang tentang Pemilihan Presiden dan Wakil Presiden.
Perdebatan sering muncul terkait dengan syarat mampu secara jasmani dan rohani untuk melaksanakan tugas dan kewajiban sebagai persiden dan wakil presiden, hal ini karena memang tidak terdapat ukuran yang pasti mengenai kapan seorang Presiden dan Wakil Presiden dianggap tidak mampu sacara jasmani dan rohani tersebut.
Prosedur Pemakzulan
Usul pemberhentian dari DPR tersebut harus terlebih dahulu diajukan kepada Mahkamah Konstitusi untuk diperiksa dan diputus apakah Pendapat DPR dibenarkan atau permohonan ditolak. Pengajuan permintaan Dewan Perwakilan Rakyat kepada Mahkamah Konstitusi hanya dapat dilakukan dengan dukungan sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat yang hadir dalam sidang paripurna yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakya. Meskipun demikian, dalam hal Presiden dan/atau Wakil Presiden mengundurkan diri pada saat proses pemeriksaan di Mahkamah Konstitusi, maka proses pemeriksaan tersebut dihentikan dan permohonan dinyatakan gugur oleh Mahkamah Konstitusi. Putusan Mahkamah Konstitusi wajib dibacakan paling lama 90 hari setelah permohonan DPR dicatat dalam buku registrasi perkara.
Tindak lanjut dari Putusan MK yang membenarkan pendapat DPR atas dugaan pelanggaran adalah Dewan Perwakilan Rakyat harus menyelenggarakan sidang paripurna untuk meneruskan usul pemberhentian Presiden dan/atau Wakil Presiden kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat. Majelis Permusyawaratan Rakyat wajib menyelenggarakan sidang untuk memutuskan usul Dewan Perwakilan Rakyat tersebut paling lambat tiga puluh hari sejak Majelis Permusyawaratan Rakyat menerima usul tersebut. Syarat yang ketat juga diterapkan dalam Sidang Paripurna karena Keputusan Majelis Permusyawaratan Rakyat harus diambil dalam rapat paripurna Majelis Permusyawaratan yang dihadiri oleh sekurang-kurangnya 3/4 dari jumlah anggota dan disetujui oleh sekurang-kurangnya 2/3 dari jumlah anggota yang hadir, dengan terlebih dahulu memberi kesempatan Presiden dan/atau Wakil Presiden untuk menyampaikan penjelasan dalam rapat paripurna.
Dengan menyimak Prosedur pemberhentian Presiden dan/atau Wapres yang dilembagakan dalam UUD 45 Perubahan, terlihat bahwa sistem ketatanegaraan RI menganut 2 mekanisme Pemberhentian Presiden dan/atau Wapres, yaitu: mekanisme forum previelegiantum sebagaimana pelaksanaan kewenangan MK dalam memutus pendapat DPR perihal dugaan pelanggaran yang dilakukan oleh Presiden dan/atau Wapres, dan mekanisme impeachment sebagaimana dilakukan MPR dalam Sidang Paripurna untuk memutuskan apakah Presiden dan/atau Wapres diberhentikan atau tidak. Akan tetapi, putusan akhir/final yang memiliki dampak hukum, apakah Presiden dan/atau Wapres diberhentikan atau tidak, sepenuhnya diserahkan kepada keputusan politik di MPR.
C. Penutup
Dalam teori hukum tata negara, terdapat dua cara pemberhentian presiden, pertama adalah impeachment dan yang kedua adalah mekanisme forum previelegiantum. Impeachment berasal dari bahasa Inggris – “to impeach”, yang berarti memanggil atau mendakwa untuk meminta pertanggungjawaban, dalam hal ini terkait dengan tugas dan fungsi parlemen dalam pengawasan terhadap pemerintah. Sementara mekanisme forum previelegiantum/ special legal procedings, merupakan prosedur pemberhentian presiden melalui proses pengadilan khusus, dan bukan melalui mekanisme parlemen. Pada prinsipnya impeachment tidak hanya diartikan sebagai prosedur pemberhentian presiden di tengah masa jabatanya, melainkan pula mencakup pemecatan terhadap pejabat tinggi negara lainnya.
Meskipun tidak secara lengkap mengatur prosedur pemberhentian Presiden dalam masa jabatannya, Konstitusi RIS 1949 maupun UUDS 1950 sama-sama mengatur forum peradilan khusus (forum previelegiantum) yang dilaksanakan oleh Mahkamah Agung, tidak hanya terbatas pada Presiden saja, melainkan juga pejabat-pejabat tinggi negara lainnya. UUD 45 sebelum amandemen sendiri tidak mengatur secara tegas ketentuan mengenai pemberhentian Presiden, jikalau dikatakan ada landasan konstitutionalnya, maka itupun hanya terdapat dalam Penjelasan dan tidak secara jelas menyebut bahwa akhir dari pertanggungjwaban Presiden sebagai mandataris MPR adalah pemberhentian. Pengaturan yang lebih teknis termuat dalam beberapa Tap. MPR Nomor III/MPR/1978 dan Tap. MPR No.II/MPR/1999.
Dimuatnya pengaturan mekanisme impeachment secara lebih rinci dan lebih dipersulit dalam UUD NRI Tahun 1945 Perubahan dilatari oleh 2 hal, yaitu latar belakang politik, ialah kisruhnya proses impeachment yang telah terjadi selama ini. Di samping itu, ditinjau dari perspektif teori ketatanegaraan, wacana penguatan sistem presidensiil dan dilembagakannya prinsip check and balances dalam sistem ketatanegaraan Indonesia juga menghendaki reformasi mekanisme impeachment yang selama ini ada. UUD NRI Tahun 1945 Perubahan menganut dua sistem sekaligus dalam proses pemberhentian Presiden dan / atau Wapres, yaitu : prosedur forum previelegiantum dalam persidangan MK dan proses impeachment di MPR.

DAFTAR PUSTAKA
Denny Indrayana, Amandemen UUD 45 : antara mitos dan pembongkaran, 2007, Mizan, Bandung.
Abdul Rasyid Thalib, Wewenang MK dan Implikasinya dalam Sistem Ketatanegaraan RI, (2006) Citra Aditya Bhaakti, Bandung.
Jimly A, Demokrasi dan Hak Asasi Manusia, Materi yang disampaikan dalam studium general pada acara The 1st National Converence Corporate Forum for Community Development, Jakarta, 19 Desember 2005.
Jimly Assidiqie, 2005, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid II, Konpres, Jakarta.
United States Constitution
Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 (Perubahan)
UU No.24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi.
Peraturan MK Nomor 21 Tahun 2009 tentang Pedoman Beracara dalam Memutus Pendapat Dewan Perwakilan Rakyat Mengenai Dugaan Pelanggaran Presiden dan/atau Wakil Presiden.

A.     Pendahuluan

Negara Indonesia merupakan Negara hukum yang demokratis, ialah Negara yang melembagakan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat sekaligus prinsip-prinsip Negara hukum dalam segala aspek kehidupan kenegaraan. Negara demokrasi berprinsipkan bahwa sumber legitimasi kekuasaan dalam Negara yang dijalankan oleh organ-organnya berasal dari rakyat, sehingga dengan demikian pemerintahan sejatinya berasal dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat. [1] Secara garis besar perwujudan kedaulatan rakyat dalam kehidupan bernegara dapat ditunjukkan dalam dua hal, yaitu dalam lembaga perwakilan rakyat atau parlemen, dan dalam bentuk konstitusi sebagai wujud perjanjian masyarakat[2].

Sementara Negara hukum menghendaki kekuasaan agar kekuasaan tertinggi dalam Negara adalah hukum.[3] Hukum adalah panglima, sehingga yang memerintah sejatinya adalah hukum dan bukan manusia (the rule of law and not of man). Secara konstitusional, penganutan konsep Negara hukum dan Negara yang berkedaulatan rakyat tersebut tertuang dalam Pasal 1 ayat (2) dan ayat (3) UUD NRI Tahun 1945, yaitu: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”, dan “Negara Indonesia adalah negara hukum”.

Syarat-syarat mendasar agar suatu negara dikatakan sebagai negara hukum yang demokratis (negara demokratis dibawah rule of law) dapat dilihat rumusannya pada hasil seminar International Commission of Jurists di Bangkok Tahun 1965, yaitu  sebagai berikut :[4]

1.     Perlindungan Konstitusional, dalam arti bahwa konstitusi selain menjamin hak-hak individu harus menentukan juga cara procedural untuk memperoleh perlindungan atas hak-hak yang dijamin itu;

2.     Badan kehakiman yang bebas (independent dan impartial tribunals);

3.     Pemilihan umum yang bebas;

4.     Kebebasan untuk menyatakan pendapat;

5.     kebebasan untuk berserikat/berorganisasi dan beroposisi;

6.     pendidikan kewarganegaraan (civic education).

 

Hubungan antara kosepsi negara hukum dan negara domokrasi dalam negara modern ibarat dua sisi mata uang, menyatu dan tidak dapat dipisahkan satu sama lain. Negara demokrasi tanpa hukum akan menelma menjadi satuan anarkhisme, sementara negara hukum tanpa demokrasi akan menjelma menjadi negara yang tirani dan otoriter. Prinsip Negara negara hukum dan negara demokrasi memiliki satu tujuan yang selaras, yaitu terciptanya system penyelenggaraan negara yang bergerak atas aspirasi rakyat serta menjunjung tinggi supremasi hukum. Sebuah system penyelenggaraan negara yang memenuhi dimensi legitimasi dan legalitas.

Konsep negara hukum menempatkan konstitusi sebagai hukum dasar, hukum tertinggi. Sebagai hukum dasar, maka menjadi rujukan dan landasan terhadap kehidupan berbangsa dan bernegara. Dengan kedudukan tersebut, maka supremasinya harus selalu terjaga agar tidak terjadi deviasi (penyimpangan/pembelokan) dari setiap rumusan pasal-pasalnya yang didalamnya terkandung subtansi Politik Hukum.

Dalam suatu negara hukum, mengharuskan adanya pengakuan normatif dan empirik terhadap prinsip supremasi hukum, yaitu bahwa semua masalah diselesaikan dengan hukum sebagai pedoman tertinggi. Pengakuan normatif mengenai supremasi hukum terwujud dalam pembentukan norma hukum secara hirarkis yang berpuncak pada supremasi konstitusi. Sedangkan secara empiris terwujud dalam perilaku pemerintahan dan masyarakat yang mendasarkan diri pada aturan hukum[5].

Agar konstitusi benar-benar menjadi hukum tertinggi, maka ketentuan-ketentuan dasar konstitusional yang menjadi materi muatannya harus dilaksanakan melalui peraturan perundang-undangan di bawah konstitusi. Peraturan perundang-undangan, baik yang dibuat oleh legislatif maupun peraturan pelaksana yang dibuat oleh eksekutif tidak boleh bertentangan dengan konstitusi itu sendiri.

Guna menegakkan supremasi konstitusi tersebut, maka dibeberapa negara di dunia didirikanlah lembaga peradilan tata negara, dimana salah satu kewenangannya adalah menguji produk hukum legislative (lazim disebut wet (Bld), Act (Ingris/Usa) UU (Ind), atau nama lainnya) terhadap konstitusi. Dalam sistem hukum yang dianut di berbagai negara, kekuasaan yudikatif tersebut antara lain mempunyai wewenang mengawal dan menafsirkan konstitusi. Kekuasaan ini dijalankan oleh lembaga pelaksana kekuasaan kehakiman yang dapat berdiri sendiri terpisah dari MA atau dilekatkan menjadi bagian dari fungsi MA. Jika berdiri sendiri, lembaga itu sering disebut Mahkamah Konstitusi (MK)[6].

Pemikiran mengenai pentingnya suatu pengadilan konstitusi telah muncul dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia sebelum kemerdekaan, yaitu pada saat pembahasan Hukum Dasar dalam siding BPUPKI yang kedua. Gagasan tersebut dikemukakan oleh Moh. Yamin. Beliau berpendapat agar Mahkamah Agung diberikan kewenangan untuk membanding Undang-Undang. Namun demikian ide tersebut  ditolak oleh Soepomo berdasarkan dua alasan, pertama, UUD yang sedang disusun pada saat tidak menganut paham trias politika, melainkan pembagian kekuasaan, dan kedua, karena jumlah sarjana hukum saat itu belum banyak, dan oleh karenanya pula tidak banyak ahli hukum yang mampu melakukan permohonan pengujian.

Dalam sejarah yang panjang tersebut akhirnya pada tahun 2001 (tahap perubahan ke-tiga) dicapailah kesepakatan dalam Rapat Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat untuk membentuk kelembagaan baru yang dinamakan Mahkamah Konstitusi. Rumusan pengaturan Mahkamah Konstitusi dalam UUD diatur dalam Pasal 24C ayat (1) s.d. (6). Sebagai pelaksanaan maka dibentuklah Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Dengan lahirnya UU (tanggal 13 Agustus 2003) tersebut, maka secara kelembagaan Mahkamah Konstitusi dapat dibentuk sesuai dengan amanat Konstitusi sebelum tanggal 17 Agustus 2003).

Keberadaan UU tersebut memberikan diskursus baru terhadap wacana judicial review dan arah Politik Hukum yang hendak ditegakkan oleh Hakim Konstitusi berdasarkan UUD. Selaras dengan opini tersebut diatas, maka tentu saja merupakan hal menarik jika penulis mengelaborasi bagaimana Politik Hukum UU Mahkamah Konstitusi terkait kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam Pengujian Undang-Undang.

 

B.     Perumusan Masalah

Berangkat dari uraian diatas, maka dapat dirumuskan masalah sebagai berikut: Bagaimana Politik Hukum UU Mahkamah Konstitusi terkait kewenangan Mahkamah Konstitusi khususnya dalam Pengujian Undang-Undang ?.

 

C.     Pembahasan

1.      Politik Hukum Sebagai Kaidah Penuntun

Mahfud MD menyatakan “dapatlah dikatakan bahwa mempelajari hukum hanya sebagai pasal-pasal dan melepaskannya dari kajian tentang norma dan segi yang mempengaruhinya bias menyebabkan frustasi dan kecewa yang berkepanjangan. Lebih lanjut beliau menyatakan “oleh sebab itu studi tentang bagaimana politik mempengaruhi hukum dan hukum mempengaruhi politik yang kemudia mengkristal dalam Politik Hukum (legal policy) yang digariskan oleh negara menjadi sangat penting untuk dipelajari demi lmu hukum itu sendiri.[7] Hukum tidak steril dari subsistem kemasyarakatan lainnya, baik itu politik, ekonomi, budaya dan lain sebagainya.

Literature yang secara khusus membahas Politik Hukum di Indonesia tergolong langka. Tidak banyak ahli hukum yang konsen terhadap kajian ini, sehingga dengan demikian terdapat banyak kesulitan bagi para mahasiswa untuk memperdalam konsep-konsep mengenai Politik Hukum di Indonesia. Terlepas dari kondisi tersebut, banyak pakar hukum yang memberikan definisi mengenai Politik Hukum, diantaranya adalah:

Sartjipto Rahardjo, mengatakan poltik hukum sebagai aktivitas untuk menentukan satu pilihan mengenai tujuan dan cara-cara yang hendak dipakai untuk mencapai tujuan hukum dalam masyarakat[8]. Sementara itu Padmo Wahjono mengatakam bahwa politik hukum adalah kebijaksanaan penyelenggara negara tentang apa yang dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu kebijaksanaan tersebut dapat berkaitan dengan pembentukan hukum, penerapan hukum dan penegakan hukum. Agak berbeda dengan pengertian diatas adalah pengertian Politik Hukum dari Mahfud MD, ia mengartikan Politik Hukum sebagai arah kebijakan hukum (legal policy) yang dibuat secara resmi oleh negara tentang hukum yang akan diberlakukan atau tidak akan diberlakukan untukmencapai tujuan negara.[9] Hukum harus ditempatkan sebagai alat untuk mencapai tujuan negara.

Menurut Moh. Mahfud MD, terdapat dua pendapat mengenai hubungan kausalitas antara politik dan hukum.[10] Pertama, kaum idealis yang lebih berdiri pada sudut das sollen mengatakan bahwa hukum harus mampu mengendalikan dan merekayasa perkembangan masyarakat, termasuk kehidupan politiknya. Kedua, kaum realis mengatakan bahwa hukum selalu berkembang sesuai dengan perkembangan masyarakat. Ini berarti bahwa hukum mau tidak mau menjadi independent variable atas keadaan di luarnya, terutama keadaan politiknya. Di dalam kenyataan hukum itu lahir sebagai refleksi dari konfigurasi politik yang melatar belakanginya. Dengan kata lain, kalimat-kalimat yang ada di dalam aturan hukum itu tidak lain merupakan kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling bersaingan.

Untuk menjabarkan hukum ke dalam Politik Hukum, setiap negara harus berpijak pada system hukum yang dianutnya[11]. Setiap bangsa memiliki pandangan hidup dan ideologi masing-masing. Ideologi suatu negara akan memandu kemana arah tujuan negara dan pembangunan, termasuk didalamnya pengembangan sistem hukumnya. Dengan demikian sistem hukum suatu negara kemungkinan besar akan memiliki karakteristik yang berbeda satu sama lain. Hukum suatu bangsa bersifat “Bangsa Sentris” oleh karena itu wajar bilamana bangsa Indonesia mengajarkan “Sistem hukum pancasila” SHP untuk menggambarkan karateristiknya.[12] Politik Hukum di Indonesia dengan Sistem Hukum Pancasila-nya memberikan pemandu bagi pembentukan berbagai produk hukum di Indonesia. Dari uraian mengenai hubungan antara hukum dengan politik diatas, dapat diketahui bahwa terdapat aspek politik dalam setiap pembentukan suatu peraturan perundang-undangan. Setiap kehendak politik yang mencerminkan konfigurasi kekuatan Parpol dalam Parlemen, bagaimanapun dalilnya selalu harus satu nafas meskipun berbeda corak, yaitu, Politih Hukum yang dijiwai oleh nilai-nilai Pancasila.

Sebagai nilai dasar Pancasila memiliki sifat yang masih abstrak dan belum dapat dioperasionalkan tanpa perumusan lebih lanjut. Pertama-tama adalah tugas dari hukum dasar, yaitu Konstitusi untuk menampakkan nilai-nilai filosofis Pancasila sehingga memungkinkan dioperasionalkan guna menata Politik Hukum nasional. Dengan demikian dalam Undang-Undang Dasar ter-derivat-kan nilai-nilai Pancasila dalam nilai-nilai instrumental bagi penetaan kehidupan berbangsa dan bernegara, termasuk sub sistem hukum.

Sejak datangnya era reformasi yang ditandai dengan peristiwa berhentinya Presiden Soeharto pada 21 Mei 1998 telah terbuka peluang bagi dilakukannya reformasi konstitusi setelah mengalami fase “sakralisasi UUD 1945” selama pemerintahan Orde Baru. Dalam perkembangannya reformasi konstitusi menjadi salah satu tuntutan berbagai kalangan, termasuk para pakar/akademisi hukum tata negara dan kelompok mahasiswa, yang kemudian diwujudkan oleh MPR melalui empat kali perubahan (1999-2002).

Beberapa aspek yang terdapat dalam UUD 1945 yang menyebabkan konstitusi Indonesia ini tidak cukup mampu mendukung penyelenggaraan negara yang demokratis dan menegakkan hak asasi manusia, antara lain sebagai berikut.

1.   UUD 1945 terlampau sedikit jumlah pasal dan ayatnya, hanya terdiri dari 37 pasal sehingga belum/tidak mengatur berbagai hal mengenai penyelenggaraan negara dan kehidupan bangsa di dalamnya yang makin lama makin kompleks.

2.   UUD 1945 menganut paham Supremasi MPR yang menyebabkan tidak ada sistem checks and balances antarcabang kekuasaan negara.

3.   UUD 1945 memberikan kekuasaan sangat besar kepada Presiden (executive heavy) sehingga peranan Presiden sangat besar dalam penyelenggaraan negara.

4.   Beberapa muatan dalam UUD 1945 mengandung potensi multitafsir yang membuka peluang penafsiran yang menguntungkan pihak penguasa.

5.   UUD 1945 sangat mempercayakan pelaksanaan UUD 1945 kepada semangat penyelenggara negara.

Dalam kerangka aspek-aspek tersebut akhirnya dihasilkan perubahan UUD sebanyak 4 kali, yaitu berturut-turut tahun 1999, 2000, 2001 dan 2002. Dengan terjadinya perubahan UUD tersebut, maka bergeser pula arah Politik Hukum di Indonesia.

 

2.      Politik Hukum Kedudukan dan Kekuasaan Mahkamah Konstitusi

Perubahan ketiga UUD 1945 telah menyebabkan MPR tidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara, pemegang kedaulatan rakyat dan supremasi tersebut telah beralih dari supremasi MPR kepada supremasi konstitusi.[13] Karena perubahan yang mendasar ini maka perlu disediakan sebuah mekanisme institusional dan konstitusional serta hadirnya lembaga negara yang mengatasi kemungkinan sengketa antarlembaga negara yang kini telah menjadi sederajat serta saling mengimbangi dan saling mengendalikan (checks and balances)[14]. Jika sebelum perubahan manakala terjadi sengketa kewenangan antar lembaga tinggi negara, maka MPR sebagai lembaga negara tertinggi pemegang kedaulatan rakyat sekaligus penafsir konstitusi dapat menyelesaikan masalah tersebut. Namun setelah superioritas tersebut hilang, maka harus dicarikan institusi yang konstitusional guna menangani permaslahan hukum tersebut. Alternative yang muncul saat itu adalah, dibentuknya lembaga peradilan yang mandiri terlepas dari Mahkamah Agung. Dengan kondisi tersebut akhirnya pada Perubahan Ketiga UUD 1945 (dalam ST MPR 2001 tanggal 9 November 2001), kebutuhan akan lembaga baru yang bernama Mahkamah Konstitusi dapat diakomodasi lewat Pasal 24 ayat (2) dan Pasal 24C. Dengan disahkannya dua pasal tersebut, maka Indonesia menjadi negara ke-78 yang membentuk MK.

Dalam Pasal 2 UU No.24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi disebutkan, bahwa “Mahkamah Konstitusi merupakan salah satu lembaga negara yang melakukan kekuasaan kehakiman yang merdeka untuk menyelenggarakan peradilan guna menegakkan hukum dan keadilan”. Sebagai salah satu pelaku kekuasaan kehakiman, Ia dijamin oleh konstitusi sebagai lembaga yang independent, bebas campur tangan dari kekuatan manapun. Prinsip Independensi dan Impartiality merupakan syarat pokok bagi pelaku kekuasaan kehakiman di negara hukum manapun. Tanpa prinsip tersebut, maka sama saja telah mereduksi salah satu prinsip negara hukum.

Mahkamah Konstitusi memiliki kedudukan yang sederajat dengan lembaga-lembaga negara lainnya. Ia sederajat dengan MPR, DPR, DPD, Presiden/Wapres, BPK, bahkan koleganya, Mahkamah Agung. Kesederajatan tersebut merupakan implikasi dianutnya prinsip pemisahan kekuasaan negara dengan sistem check and balances. System ini terlembagakan setelah dicabutnya superioritas MPR yang tercantum dalam Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 dengan prinsip pembagian kekuasaanya yang vertical. Dianutnya prinsip pemisahan kekuasaan negara dengan sistem check and balances membawa konsekuensi masing-masing lembaga meskipun sederajat, namun memiliki fungsi saling mengendalikan satu sama lain. Oleh karena itulah kekuasaan Mahkamah Konstitusi menjadi sangat strategis guna menopang dan menunjang berjalannya system ketatanegaraan yang berlandaskan pada prinsip pemisahan kekuasaan.

Benarkah kedudukan Mahkamah Kostitusi sangat strategis dalam struktur ketatanegaraan RI. Untuk menjawab pertanyaan tersebut, pertama-tama harus dimengerti bagaimana peran dan posisi Mahkamah Konstitusi dilihat dari sudut kewenangan yang dimilikinya. Berdasarkan Pasal 24C UUD NRI Tahun 1945 (Perubahan Ke-III), Mahkamah Konstitusi memiliki 4 (empat) kewenangan dan 1 (satu) kewajiban. Ketentuan tersebut dituangkan lebih lanjut dalam Pasal 10 UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, sebagai berikut:[15]

Pasal 10

(1)     Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk:

a.    menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b.    memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

c.    memutus pembubaran partai politik; dan

d.    memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. 

(2)   Mahkamah Konstitusi wajib memberikan putusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah  melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau tidak lagi memenuhi syarat sebagai Presiden dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Kewenangan pertama lazim dikenal dengan judicial review dalam bahasa Inggrisnya, atau Toetsingrecht dalam bahasa Belanda. Kewenangan dalam pengujian peraturan perundang-undangan sebenarnya bukanlah mutlak milik MK, melainkan juga oleh Mahkamah Agung, namun dengan objek pengujian yang berbeda. MK berwengan menguji UU terhadap UUD, sedangkan Mahkamah Agung berwenang menguji Peraturan Perundang-undangan dibawah UU terhadap UU. Pembahasan lebih mendalam mengenai Hak Uji Materiil maupun formil MK akan dibahas lebih lanjut dalam sub bab tersendiri.

Kewenangan dalam memutus sengketa kewenangan antar lembaga negara dilandasi oleh semangat pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip check and balances. Dengan dianutnya ajaran ini dalam UUD NRI Tahun 45, maka kewenagan MPR sebagai lembaga tertinggi pemegang kedaulatan rakyat dipreteli. MPR yang sebelumnya dikonstruksikan dapat mengatasi berbagai permasalahan konstitusionalitas, kini tidak memiliki lagi. Dengan kata lain sebelum amandemen, MPR sebagai penafsir Konstitusi dapat memberikan jalan keluar berupa Ketetapan MPR guna mengatasi persengketaan kewenangan konstitunionalitas antar lembaga-lembaga tinggi negara. Sehingga dengan demikian secara konstitusional tidak terdapat kemingkinan bagi terciptanya sengketa kewenangan antar lembaga tinggi negara.

Pelembagaan prinsip separation of power dengan check and balances tak pelak memberikan kemungkinan munculnya persengketaan dalam memaknai kewenangan masing-masing lembaga negara yang diberikan oleh konstitusi. Perbedaan penafsirasn dalam memaknai kewenangan yang telah diberikan konstitusi antar lembaga negara tak pelak akan memunculkan persengketaan. Ketiadaan lembaga yang memiliki superioritas  semisal MPR sebelum amandemen memunculkan pertanyaan, jika suatu ketika terjadi persengketaan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, maka lembaga apakah yang berwenang untuk menyelesaikannya.

Dalam negara hukum, maka penyelesaian sengketa kewenagan antara lembaga negara melalui lembaga peradilan adalah jalan yang sangat tepat, mengapa?, karena kedudukan lembaga peradilan dalam negara hukum selalu dilekatkan pada independensi, impartiality dan objectivity. Maka pemberian kewenangan pada peradilan konstitusi (MK) dalam penyelesaian sengketa kewenangan antar lembaga yang kewenangannya diberikan oleh konstitusi adalah alternative yang paling logis guna menunjang pelambagaan prinsip pemisahan kekuasaan dengan check and balances system dalam system ketatanegaraan Republik Indonesia. [16]

Kewenangan Mahkamah Konstitusi dalam memutus pembubaran Partai Politik merupakan perwujudan nilai-nilai negara hukum yang demokratis. Dalam negara demokrasi, setiap warga negara berhak untuk berkumpul, berserikat dan mengeluarkan pendapat, termasuk juga dalam mendirikan Partai Politik. Namun demikian, dalam hal terdapat partai politik yang ideologi, asas, tujuan, program, dan kegiatannya, yang dianggap bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945[17], maka tentu saja negara dapat membubarkannya demi perlindungan negara dan masyarakat umum. Praktek pembubaran dan pemaksaan fusi Parpol selama ini (pada masa oral dan orba) yang dijalankan oleh pemerintah sendiri cenderung dan syarat dengan kepentingan politik pengusasa, yang pada hakekatnya adalah pencideraan terhadap nilai-nilai Pancasila, demokrasi dan Hak Asasi Manusia. Untuk menghindari tindakan pemerintah yang sewenang-wenang tersebut, maka diperlukan pihak yang netral untuk memeriksa dan memutus apakah dakwaan/tuduhan pemerintah terhadap suatu Parpol benar-benar terbukti atau tidak. Pihak yang netral tersebut tidak lain adalah lembaga Peradilan. Mengapa MK dipilih untuk ini, karena perkara pembubaran Partai Politik merupakan permasalahan yang mendasar terkait dengan hak konstitusionalitas warga negara dalam berkumpul, berserikat dan mengeluarkan pendapat[18].

Kewenagan yang keempat MK (memutus perselisihan hasil Pemilu) terkait pula dengan upaya untuk melembagakan prinsip-prinsip demokrasi dalam negara hukum. Pelaksanaan Pemilu yang merupakan syarat pokok bagi tegaknya negara demokrasi selalu syarat dengan persengketaan, baik itu baerkaitan dengan proses pendaftaran, pelaksanaan kampanye, pencoblosan, maupun penetapan hasil pemilu. Penetapan hasil Pemilu merupakan hal yang amat krusial dalam tahapan Pemilu, karena didalamnya terdapat akibat hukum bagi tersusunnya komposisi dan konfigurasi kekuatan politik dalam lembaga perwakilan rakyat. Karena itu pula timbulnya sengketa dalam tahapan ini menjadi penting yang kemudian oleh Konstitusi diberikan jalan keluar guna menyelesaikan sengketanya, yaitu dengan penyelesaian sengketanya di Mahkamah Konstitusi.

Kewajiban Mahkamah Konstitusi dalam mengadili Presiden atas dakwaan DPR dilatarbelakangi oleh adanya penguatan sistem presidensiil. Mengapa perlu dikuatkan, karena system pemerintahan presidensiil sebelum amandemen cenderung mengambang, bahkan menurut para pakar HTN system presidensiil Indonesia merupakan system yang tidak murni atau quasi presidensiil. Dalam sistem presidensiil murni, Presiden mempunyai peran ganda, yaitu sebagai kepala negara sekaligus sebagai kepala pemerintahan[19]. Para Menteri berkedudukan sebagai pembantu Presiden, sehingga mereka diangkat oleh dan bertanggung jawab kepada presiden. Kedudukan antara pemerintah dan DPR adalah seimbang. DPR tidak dapat menjatuhkan Presiden dan membubarkan kabinet, sebaliknya juga Presiden berdasarkan konstitusi tidak dapat membubarkan Parlemen. Kendati Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh Parlemen, akan tetapi, jika Presiden ternyata terbukti telah melanggar hukum, melakukan perbuatan tercela (asusila) atau tidak lagi memenuhi syarat sebagaimana diamanatkan oleh Konstitusi, maka masih dimungkinkan adanya lembaga Impeacment (DPR – MPR) setelah sebelumnya diadili dan dinytakan bersalah dalam peradilan forum previlegiantum (oleh MK).

Hal yang melatarbelakangi pandangan terhadap betapa perlunya lembaga Impeacment dan forum previlegiantum secara bersama adalah setelah kasus pemakzulan terhadap Presiden Abdurrahman Wahid atas dakwaan Bruneigate. Pemakzulan yang hanya didasarkan pada penyelidikan dan putusan politik bagi sebagian pakar hukum dianggap tidak relevan lagi dengan perkembangan. Betapapun Gusdur dapat dijatuhkan oleh MPR karena terbukti terlibat dalam kasus Bruneigate, namun secara hukum Ia tidak atau belum dapat dikatakan bersalah. MPR bukanlah lembaga peradilan, sehingga lembaga ini juga tidak memiliki otoritas untuk bertindak dan memutuskan sebagaimana pengadilan.

 Dengan kewenangan yang demikian, maka kedudukan MKRI menjadi amat penting dalam struktur ketatanegaraan RI. Maka dari itu dapatlah dikatakan bahwa Mahkamah Konstitusi memiliki kedudukan sebagai lembaga negara pengawal konstitusi, lembaga negara penafsir konstitusi dan sebagai lembaga negara pengawal demokrasi.

 

3.      Politik Hukum Judicial Review oleh Mahkamah Konstitusi sebuah Tinjauan Singkat UU MK

a)      Judicial Review dan Sistem Pengujian Norma Hukum

Judicial review terdiri dari dua kata, yaitu: kata ”Judicial” yang menunjukkan makna Pengadilan dan kata ”Review”, berarti memandang, menilai, menguji kembali”. Secara sederhana judicial review  dapat diartikan sebagai ”hak untuk menguji oleh lembaga peradilan”. Dalam ranah Ilmu Hukum, Judicial review selalu berkaitan dengan hak menguji norma atau produk hukum tertulis yang dibentuk oleh negara. Judicial Review pada prinsipnya merupakan upaya pengujian oleh lembaga yudisial terhadap produk hukum yang ditetapkan oleh cabang kekuasaan legislative, eksekutif ataupun yudikatif. Dengan demikian penggunaan istilah Judicial review akan memberikan pembedaan makna antara Legislatif review (pengujian oleh lembaga legislatif) dan Executif /Adminitrasif  review (pengujian oleh lembaga eksekutif).

Dalam praktek dikenal tiga macam norma hukum yang dibentuk oleh negara yang dapat diuji melalui mekanisme judicial. Ketiga norma hukum tersebut adalah :

(1)  Produk atau norma hukum yang dikategorikan sebagai peraturan perundang-undangan;

(2)  Produk hukum yang dikategorikan sebagai keputusan atau beschikking (bersifat administratif, konkret, dan individual), pengujian produk hukum ini dilakukan oleh Pengadilan Tata Usaha Negara.

(3)  Produk hukum yang dibentuk oleh pengadilan (berupa putusan pengadilan, bersifat penghakiman), Pengujian produk hukum ini dilakukan melalui prosedur upaya hukum, baik upaya hukum biasa (Verzet, Banding dan Kasasi) maupun upaya hukum luar biasa (Peninjauan Kembali).

Peraturan perundang-undangan adalah peraturan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat negara yang berwenang dan mengikat secara umum[20]. Peraturan perundang-undangan merupakan norma hukum yang bersifat mengatur (regelling) yang keberlakuaanya tidak bersifat individual (berlaku umum). Perturan perundang-undangan juga merupakan norma hukum yang bersifat abstrak, baru kemudian apabila diwujudkan dalam suatu keputusan (beschikking) atau putusan pengadilan (vonnis) akan menjadi norma hukum yang bersifat konkrit.

Istilah undang-undang dapat menunjukkan dua makna, yaitu: undang-undang dalam arti formil dan undang-undang dalam arti materiil. Undang-undang dalam arti formil merupakan peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh DPR bersama Presiden, atau yang lebih dikenal dengan nama Undang-Undang Republik Indonesia. Sedangkan undang-undang dalam arti materiil adalah semua peraturan perundang-undangan tertulis yang dibentuk oleh lembaga negara atau pejabat negara yang berwenang. Dalam Pasal 7 ayat (1) UU No.10 Tahun 2004 disebutkan bahwa jenis dan hierarkhi peraturan perundang-undangan terdiri dari: 1). UUD 1945, 2). UU/Perpu, 3). Peraturan Pemerintah, 4). Peraturan Presiden, 5). Peraturan Daerah. Ketentuan dalam ayat (1) tentang jenis tersebut masih diperluas dengan ketentuan ayat (4), yang mengakui keberadaan peraturan-peraturan perundang-undangan lain, selain jenis peraturan sebagaimana diuraikan dalam ayat (1), misalnya Peraturan Menteri, Peraturan Gubernur, Peraturan DPRD,dan lain sebagainya.[21]

Judicial Review terhadap peraturan perundang-perundangan sebagaimana diuraikan diatas dapat berupa uji materiil (pengujian terhadap isi peraturan) dan uji formil (pengujian terhadap prosedur pembentukan, format/bentuk peraturan). Kewenangan judicial review peraturan perudang-undangan diatas menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 diberikan kepada Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung. Mahkamah Konstitusi diberikan kewenanagan untuk menguji Undang-Undang terhadap Undang-Undang Dasar, sedangkan Mahkamah Agung diberikan kewenangan untuk menguji Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang terhadap Undang-Undang. Kewenangan judicial review pada dasarnya berfungsi untuk menjadikan bentangan Peraturan Perundang-undangan dan Keputusan yang harmoni, sinkron dan tertib (rechtsorde) antara jenis dan hierarki satu dengan yang lainnya. Artinya antara Grundnorm (Pancasila) General norm (Peraturan Perundang-undangan) dan concrete norm (keputusan) tetap berada pada tertib hukum, dalam arti tidak saling bertentangan.[22]

Pengujian yang dilakukan berdasarkan UU Nomor 24 tahun 2003 terbatas pada pengujian apakah materi dan hal-hal diluar pengujian materiil[23]. Dalam pengujian selain pengujian materiil tercakup empat arti, yang pertama apakah bentuk peraturan perundang-undangan tersebut telah tepat atau belum, kedua apakah prosedur pembentukannya telah dilakukan secara tepat atau belum, yang ketiga, apakah lembaga pembentuk UU telah tepat atau belum, dan yang keempat adalah apakah format peraturan perundang-undangan tersebut telah tepat atau tidak. Berdasarkan hal tersebut, maka terdapat dua jenis pengujian UU oleh Mahkamah Konstitusi, yaitu: Pengujian Materiil dan Pengujian Formil Undang-Undang.

Sedangkan pengujian atas peraturan lain di bawah undang-undang seperti Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, Peraturan Daerah dan Peraturan Perundang-undangan lainnya, diuji di Mahkamah Agung dengan berpedoman pada Perma No. 1 tahun 1999 tentang Gugatan Uji Materiil. Pengujian undang-undang saat ini lebih dikenal dengan istilah judicial review, walaupun pada prinsipnya istilah ini mengandung pengertian yang lebih luas dari sekedar tindakan pengujian seperti halnya yang diatur dalam Undang-undang Dasar dan UU No. 24 tahun 2003.

b)      Judicial Review UU Pentingkah ?

Setelah mengupas mengenai kedudukan judicial review dalam system pengujian norma hukum di Indonesia, maka pembahasan disini akan lebih ditekankan pada pengujian norma hukum Undang-Undang oleh Mahkamah Konstitusi. Pertanyaan mendasar yang perlu dijawab dari optic Politik Hukum adalah, pentingkah judicial review terhadap UU itu ?. tentu saja untuk menjawab ini kita harus kembali pada teoritisasi mengenai negara hukum yang demokratis sebagaimana telah diuraikan pada bab pendahuluan. Disamping itu ajaran mengenai pemisahan kekuasaan dengan prinsip check and balances sebagaimana telah terlembagakan dalam UUD NRI Tahun 1945 juga tidak dapat dikesampingkan dalam tataran pengkajian secara yuridis.

Negara hukum yang demokratis menghendaki adanya jaminan perlindungan terhadap Hak Asasi Manusia, dan segala hal yang dapat menciderai Hak Asasi, termasuk juga atas tindakan penguasa yang sewenang-wenang. Pemerintah yang selalu memiliki kecenderungan untuk korup dan menindas, daalm negara hukum dikonstruksikan adanya limitation of power melalui pemisahan kekuasaan (separation of power) kedalam beberapa poros kekuasaan, baik itu eksekutif, legislative, yudikatif maupun kekuasaan lainnya. Dengan begitu kekuasaan dalam negara tidak akan menjadi tanpa batas (absolute).

Namun demikian pemisahan kekuasaan yang tanpa batas secara teoritis maupun praksis juga akan menimbulkan masalah, karena pemisahan masing-masing poros kekuasaan tersebut juga dapat menjadikan masing-masing poros kelembagaan bergerak tanpa control. Dengan ketiadaan control dalam menjalankan kekuasaan negara tersebut kemungkinan pula akan menjadikan pemerintahan yang korup. Dari itu dihadirkanlah model pemisahan kekuasaan yang bersistem check and balances, yang pertama kali dipraktekan di Amerika Serikat[24]. Dalam sistem check and balances lembaga-lembaga negara diakui sedrajat, namun dalam pelaksanaan kewenangannya, masing-masing lembaga saling mengawasi satu sama lain.

Bagaimana dengan Indonesia ?, setelah amandemen dilakukan terhadap UUD 1945, maka ada kecendrungan sistem yang digunakan dalam hubungan antar lembaga negara adalah faham pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip check and balances. Dalam sistem check and balances di Indonesia, lembaga-lembaga negara diakui sedrajat. Tidak ada lembaga negra yang sifatnya superior sebagaimana kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat dulu. Lembaga-lembaga Negara seperti MPR, DPR,  DPD, Presiden, BPK, MA dan MK memiliki kedudukan yang sederajat, tidak ada yang berkedudukan lebih tinggi dari yang lain, namun prinsipnya lembaga-lembaga Negara tersebut saling mengawasi dan mengendalikan satu sama lain. Inilah inti dari ajaran check and balances.

Menurut Jimly Asshiddiqie[25] dalam bukunya Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara, beliau menyatakan

“jika sebelumnya UUD 1945 memang menganut faham pembagian kekuasaan, maka setelah perubahan keempat, prinsip pembagian kekuasan yang bersifat vertical itu tidak lagi dianut oleh UUD 1945. Sekarang, meskipun bukan dalam pengertian trias politica ala Montesquieu, UUD 1945 menganut paham pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip check and balances antar lembaga-lembaga Negara, buktinya adalah:

o      Adanya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan presiden ke DPR, (bandingkan sebelum dan sesudah perubahan);

o      Dikenal sistem pengujian konstitusiona oleh MK;

o      Diakuinya lembaga pelaku kedaulatan rakyat yang tidak terbatas pada MPR;

o      MPR bukan lagi sebagai pemegang kedaulatan tertinngi rakyat;

o      Hubungan antar lembaga negara seimbang dan saling mengendalikan

 

Pengujian UU terhadap UUD diberikan kepada Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga yudikatif yang sejajar dengan lembaga negara yang lainnya pada prinsipnya merupakan perwujudan dari prinsip check and balances dalam sistem ketatanegaraan RI. Tugas pokok Mahkamah Konstitusi dalam kaitannya dengan judicial review adalah untuk menjaga agar UU yang merupakan produk politik tidak melanggar konstitusi, yang oleh karena itu juga dapat melanggar hak konstitusionalitas warga negara. Artinya keberadaan judicial review atas UU merupakan perwujudan check and balances dalam rangka menjaga keseimbangan antara produk politik DPR bersama dengan Presiden yang berujud UU dengan hak konstitusional warga negara yang harus dilindungi oleh negara.

UU sebagai produk politik sangat mungkin isinya dapat melenceng jauh dari bintang pemandu (politik hukum) Indonesia yang telah digariskan dalam nilai-nilai Pancasila dan dijabarkan dalam UUD 45. Sangat mungkin suatu UU bertantangan dengan UUD, karena konfigurasi politik dalam parlemen memiliki kepentingan yang berbeda-beda, hiddes agenda, pesanan-pesanan Pasal dari kelompok tertentu, tekanan pihak asing, atau bahkan malah ketidakfahaman DPR dan Pemerintah sendiri dalam memaknai Politik Hukum Nasional.

Dalam memaknai seberapa pentingkah Pengujian UU terhadap UUD, perlu juga kita mendalami apa yang dijadikan alasan oleh Jhon Marshall sebagai Hakim Agung Amerika Serikat yang pertamakali didunia melalukan judicial review terhadap UU, yaitu Judiciary Act (1789) karena subtansinya bertentangan dengan konstitusi.[26] Pertama menurut Marshall, Hakim bersumpah menjunjung tinggi Kostitusi, sehingga jika ada peraturan yang bertentangan dengan konstitusi maka hakim harus melakukan pengujian terhadap peraturan tersebut. Kedua, konstitusi adalah the supreme of the land sehinggaharus ada peluang pengujian terhadap peraturan yang dibawahnya agar isi konstitusi tidak dilanggar. Ketiga, Hakim tidak boleh menolak perkara, sehingga kalau ada yang mengajukan Judicial Review permintaan tersebut harus dipenuhi.

c)      Legal Standing Pemohon dan Materi Permohonan

Objek pengujian dalam perkara pengujian Undang-Undang adalah produk hukum yang berupa Undang-Undang yang berlaku umum, sehingga oleh karenanya kepentingan yang termaktub didalamnya adalah kepentingan bersama. Oleh karenanya bentuk perkara dalam pengujian UU bukanlah gugatan yang menikberatkan pada sengketa, melainkan berbentuk permohonan. Karena itu pula subjek yang megajukan pengujian tidak disebut sebagai Penggugat, melainkan Pemohon.

Pemohon adalah pihak yang menganggap hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya dirugikan oleh berlakunya undang-undang, yaitu:[27]

a.       perorangan warga negara Indonesia;

b.      kesatuan masyarakat hukum adat sepanjang masih hidup dan sesuai  dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam undang-undang;

c.       badan hukum  publik atau privat; atau

d.      lembaga negara.

Yang dimaksud dengan “hak konstitusional” adalah hak-hak yang diatur dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Selanjutnya dalam ayat 2 disebutkan bahwa:

Pemohon wajib menguraikan dengan jelas dalam permohonannya tentang hak dan/atau kewenangan konstitusionalnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1).[28] Konstruksi Pasal yang demikian menunjukkan bahwa tidak semua pihak sebagaimana dimaksud dalam Pasal 51 ayat (1) UU MK memiliki legal standing  (Kedudukan hukum, Kapasitas hukum untuk menjadi pemohon) untuk mengajukan permohonan pengujian UU.

Dalam pada itu, untuk membuktikan apakah suatu pihak memiliki legal standing atau tidak maka ukurannya adalah: pertama : bahwa pemohon adalah salah satu pihak dari keempat subjek hukum diatas, kedua : bahwa subjek hukum dimaksud memiliki hak atau kewenangan-kewenangan sebagaimana diatur dalam UUD NRI 45, ketiga : bahwa hak atau kewenangan tersebut dilanggar/dirugikan atau berpotensi besar dirugikan oleh berlakunya UU yang dimohonkan, keempat :bahwa kerugian tersebut terdapat causal verband, dan kelima : kerugian konstitusional yang diderita memang dapat dipulihkan manakala permohonan dikabulkan.[29] Dengan demikian dapat dikatakan bahwa didalam pengajuan permohonan pengujian UU terdapat asas ”point de etre Poit de Actio”, no interest no action” , tiada kepentingan, maka tiada suatu tindakan.

Sebagaimana telah dijelaskan dimuka, bahwa terdapat 2 macam Pengujian Undang-Undang, yaitu: pengujian materiil dan pengujian formil. Dalam Pasal 53 ayat (3) dijelaskan:

Dalam permohonan sebagaimana dimaksud pada ayat (2), pemohon wajib menguraikan dengan jelas bahwa:

a)      pembentukan undang-undang tidak memenuhi ketentuan berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; dan/atau

b)      materi muatan dalam ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang dianggap bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Dalil dari permohonan dalam pengujian materiil berkaitan dengan apakah materi muatan UU dalam ayat, pasal, dan/atau bagian UU dianggap bertentangan dengan UUD NRI tahun 1945. Sedangkan dalil dalam pengujian formil menyangkut pembentukan UU terkait dengan yang pertama apakah bentuk peraturan perundang-undangan tersebut telah tepat atau belum, kedua apakah prosedur pembentukannya telah dilakukan secara tepat atau belum, yang ketiga, apakah lembaga pembentuk UU telah tepat atau belum, dan yang keempat adalah apakah format peraturan perundang-undangan tidak sesuai dengan UUD NRI Tahun 1945.

d)      Asas Praduga Konstitusional dan Putusan Mahkamah Konstitusi

Apa itu praduga konstitusional, tentu saja istilah tersebut belum terdapat dalam nomenklatur hukum. Asas Praduga konstitulional ini termaktub dalam Pasal 58 UU MK, sebagai berikut:

“Undang-undang yang diuji oleh Mahkamah Konstitusi tetap berlaku, sebelum ada putusan yang menyatakan bahwa undang-undang tersebut bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”

 

Pasal ini mengandung makna bahwa setiap UU dianggap sesuai dengan kontitusi sebelum ada pembatalan atau putusan Mahkamah Konstitusi yang menyatakan bahwa Undang-Undang, Pasal-Pasal, atau bagian lain dari UU dinyatakan tidak berkekuatan hukum mengikat. Walaupun nantinya suatu UU pada akhirnya dibatalkan (baca-tidak berkekuatan hukum), ia tetap dianggap sesuai konstitusi, baik dari subtansi, maupun dari segi prosedur pembentukan. Dengan begitu pelaksanaan UU tersebut tetap dapat berjalan meskipun terdapat pengajuan PUU. Kebijakan dalam pasal ini juga menyebabkan bahwa setiap tindakan yang dilakukan oleh Pemerintah atau pihak lain yang diberikan kewenangan oleh UU tetap dianggap berlaku dan memiliki kekuatan hukum sebelum putusan yang berisi pembatalan dibacakan. Politik Hukum Pasal 58 bertujuan melindungi setiap tindakan Pemerintah berdasarkan atas asas kepastian hukum.

 Setelah melalui pemeriksaan persidangan maka Majelis Hakim memberikan putusan yang isinya antara lain:

(1)    menyatakan permohonan tidak dapat diterima, apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa pemohon dan/atau permohonannya tidak memenuhi syarat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 50 dan Pasal 51.

(2)     menyatakan permohonan dikabulkan, apabila Mahkamah Konstitusi berpendapat bahwa permohonan beralasan. Dalam putusan tersebut Mahkamah Konstitusi harus dengan jelas menyatakan:

a.  materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian  mana dari undang-undang yang bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

b. dalam hal pembentukan undang-undang dimaksud tidak memenuhi ketentuan pembentukan undang-undang berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, amar putusan menyatakan permohonan dikabulkan dan menyatakan undang-undang tersebut tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat.

(3)     menyatakan permohonan ditolak, apabila undang-undang dimaksud tidak bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, baik mengenai pembentukan maupun materinya sebagian atau keseluruhan,

Selanjutnya Putusan Mahkamah Konstitusi mengenai pengujian undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 disampaikan kepada DPR, Dewan Perwakilan Daerah, Presiden, dan Mahkamah Agung, dan terhadap  materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian dalam undang-undang yang  telah diuji, tidak dapat dimohonkan pengujian kembali. (Pasal 59 jo. Pasal 60).

Mengapa tidak terdapat ketentuan mengenai prosedur eksekusi dalam pelaksanaan Putusan Mahkamah Konstitusidalam Pengujian Undang-Undang. Untuk menjawab pertanyaan ini kita dapat merujuk pada teori dalam Hukum Tata Negara khususnya berkaitan dengan Peradilan Konstitusi. Dalam pada itu terdapat toeri yang menyatakan bahwa Peradilan Konstitusi memiliki fungsi sebagai negativ legislator. Berbeda dengan Parlemen yang memiliki fungsi legislasi, yang secara teoritis disebut sebagai positiv legislator.

Sebagai positive legislator, Parlemen memiliki kewenangan untuk membentuk norma. Positive legislator menciptakan norma dalam bentuk produk hukum legislatif, misalnya UU, Wet, atau nomenklatur lain sesuai dengan bentuk dimasing-masing negara. Berbeda dengan negative legislator, kewenagan ini tidak menciptakan norma, melainkan meniadakan keberlakuan suatu norma. Artinya, jika sebelumnya telah berlaku suatu norma yang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang, maka dengan adanya Putusan MK yang membatalkan UU, maka putusan tersebut menyebabkan keberlakuan mengikatnya norma tersebut menjadi tidak ada lagi, atau norma tersebut dianggap tidak ada lagi. Dengan demikian Putusan Mahkamah Konstitusi tidak memerlukan lagi upaya pelaksanaan/eksekusi.

 

 

 

 

D.    Penutup

1.      Politik Hukum di Indonesia dengan Sistem Hukum Pancasila-nya memberikan pemandu bagi pembentukan berbagai produk hukum di Indonesia. Sebagai nilai dasar Pancasila memiliki sifat yang masih abstrak dan belum dapat dioperasionalkan tanpa perumusan lebih lanjut dalam Konstitusi;

2.      Kedudukan MK dalam sistem ketatanegaraan RI merupakan perwujudan dari dianutnya sistem separation of power dengan check and balances.

3.      Judicial Review dalam pengertiannya secara luas tidak hanya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi dalam pengujian UU terhadap UUD, melainkan pula dilakukan oleh MA dalam pengujian Peraturan Perundang-Undangan di bawah UU terhadap UU, maupun oleh berbagai tingkatan peradilan dalam hal pengujian terhadap norma hukum yang berbentuk vonnis.

4.      Arti penting dilembagakannya judicial review dalam sistem ketatanegaraan RI adalah guna menopang azas negara hukum (supremasi konstitusi) dan negara demokrasi, karena pada prinsipnya UU merupakan produk pilitk yang syarat dengan berbagai kepentingan politk dari konfigurasi parpol dalam parlemen.

5.      Hukum Acara MK menganut asas ”no interest no action”, tanpa ada kepentingan, maka tidak dapat bertindak, artinya meskipun setiap warga negara, badan hukum, kesatuan masyarakat hukum adat, maupun lembaga negara memiliki hak untuk mengajukan pengujian UU, akan tetapi mereka harus memiliki Legal Standing terlebih dahulu.

6.      Dalam pengujian UU dianut asas praduga konstitusional dan fungsi MK sebagai negative legislator.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

DAFTAR PUSTAKA

 

Daniel S. Lev, 1990, Hukum dan Politik di Indonesia, LP3ES, Jakarta

Jimly Assiddiqie, 2006, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Konpres

 

———, 2006, Sengketa Kewenagan antar Lembaga Negara, Konpres, Jakarta

 

———, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Konpres 2006

 

Miriam Budiarjo, 1993, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta

 

Mahfud MD, 2007, Perdebatan Hukum Tata Negara, LP3ES, Jakarta

 

Moh. Mahfud MD, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, Yogyakarta: Gama

Media, 1999

 

UUD NRI Tahun 1945

 

UU Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi

 

UU Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan

 


[1] Istilah demokrasi yang dimaknakan sebagai “pemerintahan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat diintrodusir oleh Presiden Lincon, seorang Presiden yang menjadi ikon bagi perjuangan demokrasi dan gerakan anti rasialisme dan perbudakan di Amerika Serikat. Ketokohan dan sepak terjang Lincon menjadi inspirasi bagi Presiden Barrack Obama, Presiden kulit hitam pertama di Amerika Srikat, sehingga berhasil menjadi orang nomor satu di AS mengalahkan pesaingnya dari Partai Republik yang berkulit putih. 

[2] Teori Perjanjian Masyarakat sebagaimana dikemukakan oleh Jhon Lock dan Rousso menjadi landansan teoritik bagi legitimasi produk hukum, apakah itu konstitusi atau produk legislative lainnya.

[3] Daniel S Lev dalam bukunya Hukum dan Politik di Indonesia, menyatakan bahwa dalam diskusi mengenai ideology hukum di Indonesia, terdapat tiga istilah untuk menyebutkan Negara hukum, yaitu : rechsstaats, rule of law dan Negara hukum itu sendiri.

[4] Dalam Miriam Budiarjo, 1993, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Gramedia, Jakarta

[5] Jimly Assiddiqie, Gagasan Dasar Tentang Konstitusi dan Mahkamah Konstitusi, Makalah, di unduh dari http://www.jimli.com/makalah

[6] Jimly Assiddiqie, Mahkamah Konstitusi dalam Sistem Ketatanegaraan RI, Bahan ceramah pada Pendidikan Sespati dan Sespim Polri, Bandung, 19 April 2008.

[7] Mahfud MD, 46, Perdebatan Hukum Tata Negara, LP3ES, Jakarta, Bab Politik Hukum Pasa Amandemen, hal 48

[8] Satjipto Raharjo, Ilmu Hukum, 2001, hal 39

[9] ibid, Mahfud MD, hal. 48

[10] Moh. Mahfud MD, Pergulatan Politik dan Hukum di Indonesia, (Yogyakarta: Gama Media, 1999), halaman 70-71.

[11]Mahfud MD, 46, Perdebatan Hukum Tata Negara, LP3ES, Jakarta, Bab Politik Hukum Pasa Amandemen, hal 48

[12]  Hasil Seminar Hukum Nasional ke VI Tahun 1994, dikutip dari Prof. Dr. Barda Nawawi Arief dalam Bahan Kuliah Pembaharuan Hukum Nasional, Progam Doktor Ilmu Hukum Undip.

[13] Lihat Pasal 1 ayat (2) UUD 1945: “Kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”.

[14] Jimly A, ibid.

[15] Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2003 Nomor 98

[16] pelembagaan prinsip tersebut dapat terlihat sebagai berikut:

o   Kekuasaan legislatif dipegang oleh DPR, namun demikian Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang kepada DPR, bahkan kenyataan menunjukkan sebagian besar UU yang dibahas di DPR berasal dari Pemerintah;

o   Pembentukan UU harus mendapatkan persetujuan bersama antara DPR dan Pemerintah;

o   DPD juga diberikan kewenangan untuk ikut membahas UU dan mengajukan RUU (khusus sesuai kewenangannya), meskipun fungsi bikameralismenya yang diemban DPD masih dilemahkan oleh UU SUSDUK;

o   Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, maka rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan;

o   Dalam kondisi kegentingan yang memaksa, Presiden dapat membentuk Perppu kekudukannya setingkat dengan UU, meskipun dalam persidangan yang berikutnya harus dibahas dalam DPR, apakah disetujui atau tidak menjadi UU;

o   DPR dan DPD (berkaitan dengan UU khusus) bertugas mengawasi jalannya pemerintahan;

o   Dianutnya sistem presidensiil murni mengakibatkan Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen, begitu juga sebaliknya Presiden juga tidak dapat membubarkan Parlemen.

o   Namun demikian, dalam hal Presiden melakukan Tindak Pidana berat, Pengkhianatan terhadap negara maupun tindakan yang bertentangan dengan norma kesusilaan dan tidak cakap lagi, maka Ia dapat diberhentikan memalui prosedur Impeachment oleh MPR atas usul DPR, dengan sebelumnya melewati pengadilan forum previlegiantium di Mahkamah Konstitusi;

o   Mahkamah Konstitusi mempunyai kewenagan untuk menguji UU (produk hukum yang dibuat DPR) terhadap UUD 45 dan MA dapat menguji peraturan perundang-undanagan dibawah UU (produk hukum pemerintah (executive act) terhadap UU dan keduanya dapat menyatakan suatu peraturan tidak memiliki kekuatan hukum manakala permohonan pengujian dikabulkan; 

o   Presiden dapat membuat perjanjian dengan negara lain, akan tetapi agar perjajian tersebut berlaku sebagai hukum nasional, maka harus ditetapkan dengan UU (hanya khusus perjanjian tertentu),

o   dan lain sebagainya.

 

[17] Lihat Pasal 68 UU MK

[18] lihat Pasal 28 dan 28E UUD 45

[19] Jimly mengatakan bahwa dalam system Presidensiil sebenarnya tidak tepat lagi mendikotomikan peran Presiden antara Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan, menurutnya Kepala Negara itu adalah konstitusi itu sendiri. Lihat dalam Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, 2005, Sekjend dan Kepaniteraan MKRI, Jakarta.

[20] Pasal 1 angka 2 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 Tentang Pembentukan Peraturan Perundang-   undangan.

[21] Jenis-jenis peraturan perundang-undangan tersebut diuraikan lebih lanjut dalam Penjelasan Pasal 7 ayat (4) UU No.10 Tahun 2004

[22] Penjenjangan peraturan perundang-undangan tersebut sedikit banyak dipengaruhi oleh stufenbao Theory yang dikenalkan oleh penganut Kelsenian

[23] Pasal 51 ayat (3) UU MK

[24] Sistem Check and Balances di Amerika Serikat terlihat sebagaimana diuraikan dibawah ini:

§     Presiden bukan anggota Kongres, tapi Ia dapat mengirimkan pesan kepada Kongres tentang rancangan undang-undang yang penting;

§     Presiden memiliki hak veto atas rancangan undang-undang yang telah disetujui oleh Kongres;

§     Hak veto dari Presiden atas suatu undang-undang dapat dibatalkan apabila terdapat dukungan 2/3 suara dari kedua kamar;

§     Undang-undang yang dibuat oleh Kongres dapat di uji oleh Mahkamah Agung dan menyatakan bahwa suatu Undang-Undang bertentangan dengan Konstitusi;

§     Dianutnya sistem presidensiil murni mengakibatkan Presiden tidak dapat dijatuhkan oleh parlemen, begitu juga sebaliknya Presiden juga tidak dapat membubarkan Parlemen.

§     Namun demikian, dalam hal Presiden melakukan Tindak Pidana berat, Pengkhianatan terhadap negara maupun tindakan yang bertentangan dengan norma kesusilaan, maka Ia dapat diberhentikan memalui prosedur Impeachment;

§     Hakim Agung diangkat oleh Presiden. Mereka menjabat seumur hidup, akan tetapi jika meraka terbukti melakukan kejahatan dan pengkhianatan terhadap negara, maka mereka dapat dipecat oleh Kongres;

§     Presiden dapat membuat perjanjian dengan negara lain, akan tetapi agar perjajian tersebut berlaku sebagai hukum nasional, maka harus diratifikasi dan mendapat dukungan Senat;

[25] Jimly Assidiqqie, 2006, Sengketa Kewenagan antar Lembaga Negara, Konpres, Jakarta.

[26] Mahfud MD, 2007 Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen, LP3ES, Jakarta, hal.96-97

[27] Pasal 51ayat (1) UU MK

[28] Pasal 51ayat (2) UU MK

 

[29] Jimly A, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang, Konpres 2006, hal.70, beberapa diantara pointnya dirumuskan sendiri dengan bahasa penulis.

Quo Vadis Politik Hukum Indonesia ???